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 Audizione in II Commissione del Consiglio Regionale della Liguria sulla pdl 171, tenutasi il 17 giugno 2024 .

 Illustrissimi Consiglieri, 

1. la sentenza della Corte costituzionale n. 242/2019, è stata qualificata come “sentenza – legge” per stigmatizzare il carattere politico della decisione esorbitante rispetto alle competenze assegnate alla Corte costituzionale dalla Costituzione, come una sorta di normazione in forma di sentenza. 

Ciò premesso, la sentenza in questione assume essenzialmente una funzione ricognitiva di un’esimente per chi aiuti al suicidio, in presenza delle 4 condizioni che riguardino il sofferente (“agevola l’esecuzione del proposito di suicidio, autonomamente e liberamente formatosi, di una persona tenuta in vita da trattamenti di sostegno vitale e affetta da una patologia irreversibile, fonte di sofferenze fisiche o psicologiche che ella reputa intollerabili, ma pienamente capace di prendere decisioni libere e consapevoli, sempre che tali condizioni e le modalità di esecuzione siano state verificate da una struttura pubblica del servizio sanitario nazionale, previo parere del comitato etico territorialmente competente”). 

E’ con riferimento a questo solo profilo che si può ritenere che la sentenza sia autoapplicativa. Quando la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità parziale dell’art. 580 c.p., lo ha fatto, appunto, in relazione a una disposizione del Codice penale, che concerne la lettera l) dell’art. 117, comma 2, Cost. – “ordinamento civile e penale” -, cioè una competenza legislativa esclusiva dello Stato. 

Fonte di ambiguità è, caso mai, da rinvenire nei profili di procedimentalizzazione medicalizzata contenuti nella sentenza al solo fine di orientare l’accertamento del perimetro in cui il reato non venga riconosciuto come punibile, evitando un’attività completamente liberalizzata. La Corte ha voluto, quindi, mettere dei paletti al legislatore statale con una formulazione di tipo “normativo”, ricorrendo a forme note di arricchimento della tipologia decisionale della Corte, peraltro messe in discussione per l’effetto condizionante che esse intendano produrre sul piano dell’esercizio successivo della funzione legislativa da parte del Parlamento nazionale: tra le altre, quelle delle cd sentenze delega, con cui la Corte si preoccupa di indicare al legislatore quali dovrebbero essere, alla luce del dettato costituzionale, le linee generali della normativa della materia. 

Quanto al supposto fondamento di una competenza legislativa regionale in materia di assistenza sanitaria al suicidio medicalmente assistito, lascia seriamente perplessi l’inquadramento di una procedura medicalizzata che conduce alla morte nell’ambito della materia di legislazione concorrente “tutela della salute”, a differenza di quanto concerne, ad esempio, il novero delle cd cure palliative. 

Questa chiave di lettura condurrebbe a presupporre che i principi fondamentali della materia de qua andrebbero ricavati direttamente da una sentenza della Corte costituzionale che in materia di ordinamento penale interloquisce, sia pur discutibilmente, sul piano dei rapporti tra Corte costituzionale e Parlamento nazionale, il quale risulterebbe tagliato fuori ove la sentenza della Corte potesse essere intesa come diretta anche ai legislatori regionali. Questa interpretazione si pone, dunque, in violazione dell’art. 117, co. 2, lett. l) e m), della Costituzione che riservano esclusivamente allo Stato la competenza legislativa in materia di ordinamento penale, come anche di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, senza che su questo possano venire a determinarsi ingiustificabili disparità di trattamento per casi analoghi, sul territorio nazionale. 

In definitiva, la chiave interpretativa assunta alla base della pdl 171, proprio alla luce delle considerazioni appena svolte, finirebbe per porsi in contrasto con alcuni degli stessi principi supremi della Costituzione – che costituiscono, com’è noto, un limite alla stessa legislazione costituzionale -, anche nel caso in cui – contrariamente a quanto si ritiene nella presente audizione – si volesse ricostruire la materia de qua come appartenente alla cd legislazione concorrente, e cioè il principio democratico (art. 1, co. 2, Cost.) per cui la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione – ivi comprese le prerogative che la Costituzione riconosce al Parlamento nazionale -, ed il principio di eguaglianza (art. 3, in combinato disposto con l’art. 117, co. 3, della Costituzione), che esige che i principi fondamentali di una materia di legislazione concorrente regionale vadano contenuti in una legge del Parlamento nazionale, in quanto è lo Stato l’unico Ente della Repubblica Italiana capace di garantire ai diritti inviolabili dell’Uomo un eguale trattamento sull’intero territorio nazionale, escludendo, così, fondamento giuridico alle pratiche cd di “turismo della morte”. 

Tali considerazioni trovano puntuale riscontro in una giurisprudenza costituzionale consolidata ed inequivoca, laddove la Corte, proprio nella sentenza n. 242/2019 cui si richiama esplicitamente nel titolo la pdl 171, come pure nella successiva sentenza n. 50/2022, precisa che “dall’art. 2 Cost. – non diversamente che dall’art. 2 CEDU – discende il dovere dello Stato di tutelare la vita di ogni individuo: non quello – diametralmente opposto – di riconoscere all’individuo la possibilità di ottenere dallo Stato o da terzi un aiuto a morire”. 

Se la competenza legislativa nella materia de qua è incardinata dalla Corte nello Stato, e non più generalmente nella Repubblica – come accade quando vengano evocate competenze, legislative o amministrative, anche di altri enti pubblici territoriali -, non si tratta di scelta lessicalmente casuale, ma collegata al radicamento della disciplina su titolarità ed esercizio dei diritti fondamentali nella competenza esclusiva del legislatore statale (sentenza n. 228/2021, fra le altre).

Laddove questi vengano a coinvolgere materie anche di legislazione concorrente delle Regioni, come la tutela della salute, non va, tuttavia, dimenticato “che il diritto della persona di essere curata efficacemente, secondo i canoni della scienza e dell’arte medica, e di essere rispettata nella propria integrità fisica e psichica deve essere garantito in condizioni di eguaglianza in tutto il Paese, attraverso una legislazione generale dello Stato basata sugli indirizzi condivisi dalla comunità scientifica nazionale ed internazionale” (sentenza della Corte costituzionale n. 5/2018). 

E’, invece, di un dovere costituzionale di riconoscere e garantire i diritti inviolabili dell’uomo, tra cui la tutela della vita di ogni individuo, che, questo sì, l’art. 2 Cost. grava la Repubblica in quanto tale, comprensiva, dunque, delle Regioni: così la stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 242/2019, come si è avuto modo di vedere poco sopra. Un dovere costituzionale, dunque, dalla portata di principio supremo della Costituzione, che le Regioni sono chiamate a rispettare da quella stessa decisione della Corte che la pdl 171 pone a fondamento di se stessa. 

Del resto, lo stesso Comitato Nazionale per la Bioetica ha sottolineato la necessità che su materie così delicate, a cominciare dalla definizione di “capacità libera ed informata di agire”, in grado di interferire con la sfera personale, sia “fatto ogni sforzo per evitare che vi siano approcci troppo differenziati o addirittura contrastanti nella valutazione delle condizioni indicate dalla Corte costituzionale”.

2. A tal proposito, ulteriore attenzione va dedicata alla stessa logica della cd “cedevolezza invertita” in cui è stata presentata la pdl 171 – come risulta dalla Relazione illustrativa -, principio in base al quale sarebbe possibile per le Regioni intervenire a colmare una lacuna legislativa statale. Tale logica, richiamata in quanto diretta a “disciplinare procedure e tempi di applicazione dei diritti già individuati” in attesa dell’entrata in vigore della disciplina statale, viene pesantemente messa in discussione da un serio scrutinio di legittimità costituzionale in termini consequenziali alle considerazioni sovraesposte, non ravvisandosi ragioni di simmetria tra la cedevolezza della legislazione statale nei confronti delle inadempienze legislative regionali e quella opposta, ragioni insuperabili in materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, come sottolineato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 1/2019) il quanto la cedevolezza legislativa “invertita” caso mai “attiene alle materie di competenza esclusiva regionale e a quelle di competenza concorrente”, “senza però che la previsione della clausola consenta alle Regioni di intervenire in ordine a profili che attengano alla competenza esclusiva del legislatore statale”. 

In tal senso depone, in materia di “fine vita” la sentenza della Corte costituzionale n. 262/2016 su di una legge della Regione Friuli – Venezia Giulia, anch’essa introdotta con il dichiarato intento di rimediare alla temporanea inerzia del legislatore statale in tema di disposizioni anticipate di trattamento sanitario – successivamente disciplinate con legge n. 219/2017 -, in applicazione proprio della logica della “cedevolezza invertita”. Ebbene, a questo proposito la Corte ribadisce che “una normativa in tema di disposizioni di volontà relative ai trattamenti sanitari nella fase terminale della vita (…) necessita di uniformità di trattamento sul territorio nazionale, per ragioni imperative di eguaglianza, ratio ultima della riserva allo Stato della competenza legislativa esclusiva in materia di “ordinamento civile” disposta dalla Costituzione. Nel nostro caso, si pensi ai prevedibili rischi di una disarticolazione su base regionale delle condizioni riguardati il sofferente nel caso dell’aiuto al suicidio.

La stessa Corte, nell’ordinanza n. 207/2018 precedente la sentenza 242/2019, sottolineato, nella materia de qua, “l’incrocio di valori di primario rilievo, il cui compiuto bilanciamento presuppone, in via diretta ed immediata, scelte che anzitutto il legislatore è chiamato a compiere”, così puntualizza: “questa Corte reputa doveroso – in uno spirito di leale e dialettica collaborazione istituzionale – consentire, nella specie, al Parlamento ogni opportuna riflessione ed iniziativa”. 

Tale considerazione, al netto dello “spirito” richiamato dalla Corte, a sua volta oggetto di approfondito dibattito critico in dottrina, non può essere travolta dalle scelte spettanti al Parlamento in materia (nemmeno attraverso l’esercizio del potere di esternazione dello stesso Presidente della Corte) e di cui si assume coerentemente la responsabilità politica alla luce dell’assenza di un dovere di prestazione mortifera di cui infra, e concorre a privare di fondamento costituzionale, una cum le considerazioni sovraesposte riguardo alla competenza legislativa regionale in materia, a fortiori ed in via consequenziale l’applicazione della logica della cd “cedevolezza invertita”.

3. La questione della definizione dell’ambito della competenza legislativa regionale in materia pone il problema della sussistenza o meno di un dovere di erogare la prestazione produttiva di morte. A questo proposito, la sentenza della Corte costituzionale n. 242/2019, assunta a base della pdl 171, non si pone a fondamento del diritto ad una prestazione di aiuto al suicidio medicalmente assistito, produttiva, dunque, dell’evento di “morte”, da parte del Servizio Sanitario Nazionale, né dell’obbligo a garantire questa prestazione, riguardando soltanto la non punibilità, in determinati casi, del medico che la pratica. 

Anzi, la Corte stessa – per giurisprudenza consolidata – ribadisce più volte (anche nella sentenza n. 50/2022) che dalla Costituzione e dalle Convenzioni sui diritti dell’Uomo viene tutelato il fondamentale diritto alla vita, presupposto di tutti gli altri diritti fondamentali. Così si sancisce nella sentenza n. 242/2019: «Dall’art. 2 Cost. [che pone un dovere, questo sì, gravante in capo alla Repubblica, di riconoscere e garantire i diritti inviolabili dell’uomo, come si è avuto modo di vedere supra] non diversamente che dall’art. 2 CEDU – discende il dovere dello Stato di tutelare la vita di ogni individuo: non quello – diametralmente opposto – di riconoscere all’individuo la possibilità di ottenere dallo Stato o da terzi un aiuto a morire. Che dal diritto alla vita, garantito dall’art. 2 CEDU, non possa derivare il diritto di rinunciare a vivere, e dunque un vero e proprio diritto a morire, è stato, del resto, da tempo affermato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, proprio in relazione alla tematica dell’aiuto al suicidio (sentenza 29 aprile 2002, Pretty contro Regno Unito)” (ordinanza n. 207 del 2018)». 

A giudizio della Corte, che conferma in merito l’orientamento già espresso l’anno precedente, “la ratio dell’art. 580 cod. pen. può essere agevolmente scorta, alla luce del vigente quadro costituzionale, nella «tutela del diritto alla vita, soprattutto delle persone più deboli e vulnerabili, che l’ordinamento penale intende proteggere da una scelta estrema e irreparabile, come quella del suicidio. Essa assolve allo scopo, di perdurante attualità, di tutelare le persone che attraversano difficoltà e sofferenze, anche per scongiurare il pericolo che coloro che decidono di porre in atto il gesto estremo e irreversibile del suicidio subiscano interferenze di ogni genere (ordinanza n. 207 del 2018)”. 

E nella sentenza n. 50/2022 la Corte torna a puntualizzare di avere avuto modo di chiarire in più occasioni, come il diritto alla vita, riconosciuto implicitamente dall’art. 2 Cost., sia «da iscriversi tra i diritti inviolabili, e cioè tra quei diritti che occupano nell’ordinamento una posizione, per dir così, privilegiata, in quanto appartengono – per usare l’espressione della sentenza n. 1146 del 1988 – «all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana» (sentenza n. 35 del 1997). Esso «concorre a costituire la matrice prima di ogni altro diritto, costituzionalmente protetto, della persona» (sentenza n. 238 del 1996) (…) è il «“primo dei diritti inviolabili dell’uomo (sentenza n. 223 del 1996), in quanto presupposto per l’esercizio di tutti gli altri», ponendo altresì in evidenza come da esso discenda, come si è ricordato, «il dovere dello Stato di tutelare la vita di ogni individuo: non quello – diametralmente opposto – di riconoscere all’individuo la possibilità di ottenere dallo Stato o da terzi un aiuto a morire»”. 

Questa linea giurisprudenziale, ormai consolidata nella giurisprudenza costituzionale, ha trovato una significativa conferma pure nel definirsi della giurisprudenza europea dei diritti dell’Uomo, da ultimo ad opera della recentissima sentenza (13 giugno 2024) della Corte EDU (Karsai contro Ungheria), che si ricollega puntualmente al citato precedente del 2002. Nel caso di specie, è stata ritenuta non in contrasto con gli articoli 8 (diritto al rispetto per la vita privata e familiare) e 14 (divieto di discriminazione) della CEDU la legge statale che vieta l’eutanasia attiva, diretta a cagionare la morte al paziente mediante un trattamento medico o farmacologico, o suicidio assistito. Il diritto all’autodeterminazione della morte non trova, dunque, fondamento nella CEDU. 

Risulta di un certo interesse, a questo proposito, che in questa sentenza la Corte EDU rimarchi e sposi la profonda differenza in qualità giuridica tra la cd eutanasia attiva e quella passiva, intesa come mera interruzione del trattamento terapeutico (e riconducibile, ove consensuale, al diritto costituzionalmente riconosciuto a rifiutare i trattamenti sanitari), differenza superata in termini assai (anche troppo) sbrigativi, dalla Corte costituzionale italiana proprio nella sentenza n. 242/2019. 

Dopo aver “osservato che l’offerta di trattamenti medici ha potenzialmente ampie implicazioni sociali e rischi di errore e abuso nella pratica della morte assistita da parte del medico”, la Corte EDU precisa che “nonostante una tendenza crescente verso la legalizzazione, la maggioranza degli Stati membri del Consiglio d’Europa continua a proibire sia il suicidio medicalmente assistito che l’eutanasia. Lo Stato ha quindi un ampio margine di discrezionalità in questo senso e la Corte ha ritenuto che le autorità non avessero mancato di trovare un giusto equilibrio tra gli interessi in gioco”, discrezionalità nel cui esercizio il dovere prioritario di tutelare le persone più fragili non può essere bilanciato da un “diritto di morire”, sprovvisto di fondamento giuridico nella CEDU. Su questa linea, si ravvisa piena continuità tra la giurisprudenza costituzionale e quella EDU, secondo cui, per di più “la Convenzione va interpretata e applicata alla luce del tempo presente. La necessità di misure legali appropriate dovrebbe essere tenuta sotto osservazione, tenendo in considerazione gli sviluppi nelle società europee e negli standard internazionali dell’etica medica in questo ambito”. 

4. Vi è, tuttavia, un ulteriore profilo meritevole di attenzione circa la cd eutanasia individualistica, quale intervento intenzionalmente programmato per interrompere in maniera diretta e primaria una vita, quando questa si trovi in particolari condizioni di sofferenza o inguaribilità o in prossimità della morte, previo consenso o richiesta dell’interessato. 

Nella sentenza n. 242/2019, la Corte costituzionale ha innestato in buona sostanza, per analogia, la legislazione sulle dichiarazioni anticipate di trattamento e sulle cure palliative e terapia del dolore nella norma penale sull’aiuto al suicidio, che in presenza dei presupposti elencati all’inizio viene depenalizzato. Tale legislazione (leggi nn. 38/2010 e 219/2017) consente al paziente di accogliere la morte con effetti vincolanti verso terzi attraverso la richiesta di interruzione dei trattamenti di sostegno vitale in atto e la contestuale sottoposizione alla sedazione profonda continua (sulla base del principio costituzionale del consenso informato), richiesta associabile all’esercizio del diritto di accesso alle cure palliative ed alla terapia del dolore, inserite, fra l’altro, nei Livelli Essenziali di Assistenza del SSN – il problema del controllo sul rispetto dei quali non solo esula dall’economia della pdl 171, ma pone problemi legati più all’effettività che ai contenuti della legislazione di qualunque matrice. 

La Corte costituzionale motiva tale orientamento sulla base della maggior lentezza di un processo e delle maggiori sofferenze per i cari dell’interessato. Secondo la Corte, c’è in sostanza soltanto progressione di quantità e non salto di qualità tra l’interruzione dei trattamenti sanitari e trattamenti diretti a determinare la morte del paziente, e l’argomentazione della Corte si riduce essenzialmente a questo: “non si vede ragione per cui” non consentire questi trattamenti in presenza dei presupposti visti. Un’argomentazione in buona sostanza apodittica, che fa un’assai discutibile applicazione dello stesso principio di ragionevolezza, arrivando a disporre direttamente un trattamento eguale di fattispecie diverse. 

E’, invece, proprio la Corte EDU nella sua ultima sentenza a ribadire la necessaria soluzione di continuità tra eutanasia attiva ed eutanasia passiva, laddove dichiara apertamente di aver “rilevato che il rifiuto o la sospensione delle cure in situazioni di fine vita sono intrinsecamente legati al diritto al consenso libero e informato piuttosto che al diritto di essere aiutati a morire”, oltre ad essere “ampiamente riconosciuti e approvati dalla professione medica e anche nella Convenzione di Oviedo del Consiglio d’Europa”. 

Dunque, secondo la Corte EDU resta intatto il diritto del paziente debitamente informato di sospendere cure e trattamenti: «Il rifiuto o la revoca del supporto vitale è consentito dalla maggioranza degli Stati membri». E, conclusivamente, «la Corte ha ritenuto che la presunta differenza di trattamento delle due categorie fosse oggettivamente e ragionevolmente giustificata». 

Per quanto riguarda la Corte costituzionale, poi, va ricordato che in altri casi, come quello della legge n. 40/2004 in materia di PMA, la Corte ha esplicitamente riconosciuto l’appartenenza di questa legge alla tipologia di quelle “costituzionalmente obbligatorie” (sentenza n. 45/2005) e che, in materia di “omicidio del consenziente” (art. 579 c. p.) la stessa Corte ha motivato la necessità di una disciplina legislativa essenzialmente sulla base dell’esigenza che non si facciano “venir meno le istanze di protezione a tutela della vita a tutto vantaggio della libertà di autodeterminazione individuale”, sempre “richiamando la necessità di una tutela minima per situazioni che tale tutela esigono secondo la Costituzione, con specifico riferimento al diritto alla vita” già sancita con sentenza n. 35 del 1997 (così, la sentenza n. 50/2022) 

Alla luce di tali considerazioni, risulta che una stessa legge nazionale in materia di fine vita non possa essere ritenuta costituzionalmente obbligatoria, né tanto meno vi si possa vedere un contenuto costituzionalmente vincolato se non per la parte legata, qualora il legislatore statale intenda intervenire, al doveroso riconoscimento dell’obiezione di coscienza degli operatori sanitari. Se, dunque, perfino per il legislatore statale la disciplina della materia risulta rimessa alla rispettiva discrezionalità, e responsabilità politica, ciò vale a fortiori, alla luce delle considerazioni esposte in precedenza, per il legislatore regionale. 

5. Ciò che, invece, risulta materia riconducibile alla tutela della salute di legislazione concorrente tra Stato e Regioni, nel rispetto dei principi fondamentali della materia e dei Livelli Essenziali di Assistenza, definiti dal legislatore nazionale, è il tema delle cure palliative e della sedazione profonda continua, di cui, peraltro, la pdl 171 non si occupa se non per considerarne il rifiuto quale possibile presupposto per accedere al suicidio medicalmente assistito (art. 3, co. 4). 

Ed, invece, proprio su questo punto si fonda, stavolta per entrambe le Corti, costituzionale ed EDU, un diritto ad un fine vita dignitoso e non sofferto. La Corte EDU esplicitamente nella sua ultima sentenza, ritiene che “cure palliative di alta qualità, compreso l’accesso a un’efficace gestione del dolore, siano essenziali per garantire un fine vita dignitoso. Secondo le testimonianze degli esperti auditi dalla Corte, le opzioni disponibili per le cure palliative, guidate dalle raccomandazioni riviste dell’Associazione europea di Cure palliative, compreso l’uso della sedazione palliativa, sono in generale capaci di dare sollievo ai pazienti che si trovano nella situazione del ricorrente e di consentire loro di morire serenamente”.

6. Alla luce delle considerazioni sovraesposte (non ultima quella per cui la generalità degli studiosi, che pur giungano a conclusioni differenti in materia di suicidio assistito, convengono almeno sull’inappropriatezza ed incongruità della legge regionale a disciplina la procedura suicidaria), si ritiene di confermare che l’esercizio di una potestà legislativa regionale in materia di assistenza sanitaria al suicidio medicalmente assistito, in assenza di una legge statale che assicuri la necessaria uniformità, non potrebbe che risultare non rispettosa del riparto di competenze previsto in Costituzione e per questa via provocare inevitabilmente un’asimmetria di regolazione, causa di possibili discriminazioni. Pertanto, una legge siffatta non può che configurarsi come destituita di fondamento costituzionale. 

Leonardo Bianchi

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