Breve sintesi di un percorso normativo in costante evoluzione.
- Cenni storici della disciplina
Il contrasto al crimine organizzato è sempre stato punto cardine nello scenario nazionale. Fra le varie componenti che lo Stato ha messo in campo nel contrasto a tali fenomeni, è possibile affermare, provando a semplificare al massimo, che il sistema di protezione (Commissione Centrale, Servizio Centrale e le varie articolazioni periferiche) sia una di queste, al pari di Magistratura e Forze di Polizia. Tuttavia, in Italia, esso ha avuto un’evoluzione particolarissima, soprattutto in relazione ai Testimoni di Giustizia, nei cui confronti non sempre lo Stato ha fatto la sua parte fino in fondo.
In questo percorso di progressiva costruzione dell’impianto normativo di riferimento è possibile distinguere diverse fasi: in un primissimo momento, innanzi alla scelta rivoluzionaria di chi, avendo assistito all’omicidio del Beato Rosario Livatino, il 21 settembre 1990, decise di denunciare e testimoniare, diventando, così, il primo testimone di giustizia italiano, lo Stato rispose affidandone la gestione all’Alto Commissariato per il coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa. Qualche mese dopo, durante quella stagione storica caratterizzata dalla c.d legislazione di emergenza in risposta alla violenza efferata del crimine organizzato, ai testimoni di giustizia venne applicata la legge n. 82/91, frutto dello straordinario intuito investigativo di Giovanni Falcone, con cui si introdusse il programma di protezione per i collaboratori di giustizia, ma, evidentemente, non adeguata per chi non aveva mai fatto parte di alcun sodalizio criminale ed anzi, al contrario, ne aveva denunciato le violenze permettendo all’Autorità Giudiziaria l’esercizio del suo potere punitivo; momento cruciale, invece, è rappresentato dalla legge n. 45/2001 con cui, attesa l’unicità della matrice sottostante alle misure di protezione (e cioè assicurare l’incolumità personale del testimone o del collaboratore da eventuali attività ritorsive e di rappresaglia della “cosca” denunciata o tradita), attraverso la tecnica dell’interpolazione, il Legislatore è intervenuto sulla legge n. 82/91 il cui originario titolo è stato modificato in « Nuove norme in materia di sequestri di persona a scopo di estorsione e per la protezione dei testimoni di giustizia, nonché per la protezione e il trattamento sanzionatorio di coloro che collaborano con la giustizia » positivizzando la figura del Testimone con specifiche norme; una successiva fase di consolidamento, dedicata all’applicazione della norma, alla conseguente stesura dei relativi decreti attuativi e all’affinamento delle procedure; infine, la promulgazione della legge n.6/2018, che ha parzialmente recepito quanto già previsto dalla prassi applicativa, dai decreti attuativi e da norme settoriali.
Il sistema di protezione concepito dalla legge n.82/91, mutuato dal sistema americano, era basato esclusivamente sul principio della mimetizzazione, pertanto scegliere di denunciare in quel momento storico, significava automaticamente perdita della propria identità, abbandono del luogo d’origine, degli affetti familiari, dell’attività lavorativa e, in qualche caso, finanche scissione dei nuclei familiari più intimi (padri/figli). Tale impostazione ha avuto come conseguenze le rimostranze di buona parte dei Testimoni dell’epoca (in particolare degli operatori economici che avevano denunciato richieste estorsive in territori dove il tessuto economico e sociale era totalmente assuefatto al crimine organizzato ed erano stati costretti a perdere ogni cosa) che, incapaci di comprendere la logica del sistema, iniziarono, anche con toni aspri, a rivendicare il proprio sacrosanto diritto di rimanere àncorati alla propria terra, alla propria vita e al proprio lavoro, sottolineando la “disumanità” di una condizione di vita che non avrebbero mai immaginato di dover affrontare ma che, soprattutto, sembrava non avere mai fine. Per mitigare tali difficoltà, in seno alla Commissione Parlamentare Antimafia della XIII legislatura, venne istituito il primo Comitato sui Testimoni di Giustizia che lavorò alacremente per la nascita di una norma che restituisse dignità a chi, in fin dei conti, aveva reso un servizio alla Stato da un punto di vista sia processuale che sociale. Venne così promulgata la legge n. 45/2001 che introdusse due norme: la prima con cui si definisce chi è il testimone di giustizia, distinguendolo concettualmente e giuridicamente dal collaboratore, rimarcandone così l’estraneità a circuiti criminali; la seconda a definizione dei diritti che, accanto alle misure di protezione vere e proprie, comprende diverse e più ampie misure di tipo assistenziale ed economico, rendendole parte integrante della protezione come se fossero due facce della stessa medaglia e destinate a perdurare sino alla effettiva cessazione del pericolo che le ha originate, prescindendo dalle dinamiche processuali.
Assistiamo dunque ad un passaggio fondamentale: mentre fino a quel momento il testimone doveva necessariamente sottostare alle regole per i collaboratori e, dunque, abbandonare la sua terra e la sua vita in ragione della testimonianza, adesso gode di autonoma dignità giuridica con la previsione di una serie di misure graduali e personalizzate (di protezione, di assistenza ed economiche) che tendono a concepire lo sradicamento e la mimetizzazione solo come extrema ratio, laddove obiettivo principale dello Stato è tutelare il cittadino direttamente nel suo luogo d’origine.
Quest’ultima novella ha predisposto un corpus normativo efficacemente ed effettivamente in grado di fornire loro, non soltanto una adeguata protezione, ma anche una esaustiva assistenza economica e sociale (in ossequio al principio di inscindibilità fra misure di sicurezza, misure di assistenza e reinserimento sociale) la cui piena attuazione ha richiesto una rilevante legislazione secondaria finalizzata a regolamentare determinati aspetti riguardanti la tutela, l’assistenza ed il reinserimento sociale dei testimoni di giustizia.
2. La legge n. 6/2018 e la discrezionalità amministrativa.
La legge n. 6/2018 ha il grande merito di avere recepito buona parte della prassi applicativa affinata fino a quel momento, mantenendo l’impostazione dei principi generali già tracciati con la legge n. 45/2001. In un contesto simile, dove il Legislatore, coerentemente, conferma il riconoscimento della più ampia discrezionalità amministrativa, è evidente come siano prassi e normative secondarie a fare la differenza in termini di efficacia ed efficienza
Si consideri che gli interventi normativi degli anni ’90-’00 hanno indicato una precisa scelta di politica criminale e solo conseguentemente, ed in via assolutamente marginale, una risposta ad un dovere solidaristico. In quegli anni, la storia giudiziaria e sociale del nostro Paese ha mostrato che non sempre lo Stato è riuscito ad avere una presenza altrettanto capillare di quanto non lo fosse l’associazione criminale e, pertanto, le misure di protezione previste per i testimoni di giustizia, hanno sopperito ad una mancata funzione special-preventiva da parte delle Istituzioni.
Consapevoli delle chiare scelte di politica criminale attuate a favore dei testimoni, prima nel 2001 e successivamente nel 2018, la vera sfida contemporanea consiste nel mantenere sempre alta la tensione ideale positiva nei confronti di un sistema che ha prodotto notevoli risultati in termini di contrasto al crimine organizzato: basti pensare che ieri la denuncia si traduceva automaticamente in rovina personale ed economica mentre oggi, anche grazie alle battaglie di chi ha visto, d’improvviso, la sua vita completamente stravolta (il più delle volte in maniera irreversibile), esiste una normativa di riferimento potenzialmente in grado di garantire percorsi di protezione meno invasivi del passato.
Per non incorrere nel rischio di ridurre i risultati normativi attuali in sterile dichiarazione d’intenti, è fondamentale che l’interprete mantenga ben salda la consapevolezza della propria funzione di garanzia nei confronti di chi ha reso un servizio allo Stato e che applichi pienamente e concretamente, seppur con i mezzi discrezionali, i principi normativi.
Si deve sempre tenere a mente che, fortunatamente, chi entra sotto protezione è un caso eccezionalissimo (oggi più di ieri) e lo Stato interviene così pesantemente solo quando ve ne è effettivamente bisogno. E questo perché, in un passato nemmeno troppo lontano, si è chiesto un sacrificio di vita ai testimoni e alle loro famiglie tale per cui è dovuta una risposta piena e totale, in osservanza del principio personalistico che informa l’intero ordinamento giuridico italiano sin dalle sue radici costituzionali.
3. Conclusioni
Alla luce di quanto fin qui esposto è doveroso sottolineare i numerosi passi in avanti compiuti negli anni di vigenza del sistema. Il pensiero non può non andare ai testimoni storici e agli uomini delle Istituzioni che hanno tracciato una strada maestra che si deve riprendere anche per onorare le storie di chi non ha potuto usufruire dell’impianto normativo attuale che sicuramente avrebbe permesso di scrivere un finale diverso. Le disposizioni a favore dei testimoni di giustizia identificano una serie di possibilità di intervento straordinario o contingente ai fini del reinserimento sociale e lavorativo, imponendo – nei casi dei testimoni – la prosecuzione dell’assistenza e la possibilità di intervento anche e soprattutto dopo la fuoriuscita dal programma di protezione, al fine di consentire il recupero della qualità e delle condizioni di vita analoghe a quelle anteriori all’ingresso del sistema tutorio. Logicamente non può e non deve essere diverso poiché sono valutazioni che non possono farsi ex ante bensì solo ex post.
Ampia flessibilità di intervento, pertanto, è confermata in capo alla Commissione e, in conseguenza, al Servizio Centrale di Protezione, sul modo di favorire e verificare il reinserimento sociale dei protetti, ed in special modo dei testimoni di giustizia, con una delega tanto più ampia quanto più l’obiettivo da raggiungere consista nel perseguimento di un risultato concreto, pragmatico, e come tale non astrattamente e preventivamente tipizzabile: il reinserimento della persona protetta nella normalità della vita quotidiana.
La compiuta realizzazione delle previsioni normative e regolamentari è diretta nel senso di garantire un futuro dignitoso a persone che – non per propria responsabilità – hanno dovuto ritardare, o abbandonare, il proprio normale inserimento nella vita reale. E queste possibilità di intervento prescindono dal tempo trascorso perché l’obiettivo che si persegue è sempre lo stesso: affermare la forza dello Stato affinché non si assista più a famiglie intere costrette ad abbandonare i propri territori per avere poi, nella sostanza, compiuto il loro dovere di cittadini. La strada imboccata verso la “normalizzazione” della denuncia è quella giusta. Lo dimostrano i fatti (si pensi, ad esempio, ai risultati dell’associazionismo antiracket), lo dimostra la legislazione vigente. Lo sguardo rivolto al passato e alle condizioni di partenza consente, oggi, di tracciare un bilancio positivo della condizione attuale, consapevoli però che non si deve mai abbassare la guardia e che bisogna fare tesoro degli errori passati (e, ove possibile, porvi rimedio) per non ricadere nelle stesse logiche che hanno segnato le vite di tante persone sotto protezione, indebolendo la credibilità dello Stato. L’obiettivo è ambizioso ma non si può e non si deve puntare a nulla di meno.
avv. Angela Verbaro, consulente Commissione Parlamentare Antimafia
