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Il modello italiano di contrasto alla criminalità organizzata e la sua proiezione internazionale.

1.Uno strumento progettato guardando al futuro.

Il 29 settembre 2023 segna il 20° anniversario dell’entrata in vigore della Convenzione di Palermo contro la criminalità organizzata transnazionale, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 2000. Ma, con ogni probabilità, la Convenzione risulta assai più attuale oggi di quanto non fosse 23 anni fa, ed appare sempre più come uno strumento progettato guardando al futuro.

Oggi la Convenzione di Palermo è divenuta il principale strumento globale di contrasto nei confronti di tutte le forme di criminalità caratterizzate da una natura collettiva e una dimensione economica. Ma anche il principale strumento internazionale di tutela dei diritti e delle libertà delle vittime individuali e delle comunità che sono colpite da queste forme di criminalità, a partire dalle persone offese più vulnerabili.

A ben vedere, sono tre i pilastri su cui poggia la speciale attualità della Convenzione di Palermo:

  • a. l’ampiezza del suo ambito oggettivo di applicazione, che copre non solo i fenomeni della criminalità organizzata (intesa in senso ampio), del riciclaggio, della corruzione e dell’intralcio alla giustizia, ma anche quelli previsti dai suoi Protocolli addizionali e tutti gli altri reati gravi (nel senso di punibili con una pena detentiva massima di almeno quattro anni: una categoria, dunque, vastissima), purché abbiano natura transnazionale e vedano coinvolto un gruppo criminale organizzato;
  • b. l’elevatissimo numero degli Stati che vi hanno aderito; la Convenzione ha 191 Parti, a fronte di 193 Stati membri dell’ONU; ciò, chiaramente, comporta una “universalità reale” dello strumento;
  • c. l’incisività e vastità delle obbligazioni da essa imposte, che comprendono l’incriminazione di una serie di fenomeni delittuosi, importanti misure processuali, molteplici forme di cooperazione giudiziaria e di polizia, attività di prevenzione, di assistenza e tutela delle vittime, di protezione dei testimoni, di raccolta, scambio e analisi di informazioni, di formazione e assistenza tecnica, fino allo sviluppo economico.

Per tutte queste ragioni, la Convenzione di Palermo è divenuta lo strumento privilegiato per far compiere un salto di qualità alla cooperazione internazionale nella lotta contro i più allarmanti fenomeni delittuosi, compresi quelli che non sono da essa espressamente contemplati ma, al contempo, non hanno formato neppure oggetto di analoghi trattati internazionali: dal terrorismo alla criminalità economica, dai delitti contro l’ambiente al cybercrime.

Alle radici della Convenzione di Palermo, e della sua speciale modernità, vi è la visione anticipatrice di Giovanni Falcone, che, proprio un mese prima della strage di Capaci, partecipò alla Prima Sessione della Commissione delle Nazioni Unite sulla Prevenzione della Criminalità e sulla Giustizia Penale, organizzata a Vienna dal 21 al 30 aprile 1992.

Proprio in tale occasione, Giovanni Falcone riuscì a costruire un ampio consenso internazionale sull’idea di una conferenza mondiale di alto livello politico per porre le fondamenta di una cooperazione internazionale contro la criminalità organizzata (conferenza che sarà poi tenuta a Napoli nel 1994). Le Nazioni Unite hanno dato realizzazione al suo pensiero attraverso un serie di iniziative e di negoziati che hanno condotto, otto anni dopo, all’adozione della Convenzione di Palermo.

2. La risoluzione Falcone e la nuova Legge modello sull’assistenza reciproca in materia penale.

La Convenzione di Palermo è uno “strumento vivente”, destinato a proiettarsi nel futuro. Un futuro le cui coordinate di fondo sono tracciate in una importante risoluzione che è stata adottata il 16 ottobre 2020 dalla Conferenza delle Parti della Convenzione di Palermo.

Si tratta della della risoluzione 10/4, presentata dall’Italia ed intitolata: “Celebrating the twentieth anniversary of the adoption of the United Nations Convention against Transnational Organized Crime and promoting its effective implementation”. Un atto  che i nostri Ministri degli Esteri, della Giustizia e dell’Interno hanno concordemente presentato come la “risoluzione Falcone” non solo perché con essa la comunità internazionale rende uno speciale tributo a Giovanni Falcone, ma anche perché le misure da essa programmate costituiscono la concretizzazione delle idee-guida sviluppate da questo grande magistrato, che – insieme agli altri eroi civili che hanno forgiato negli ultimi decenni la nostra identità nazionale, come Paolo Borsellino e Rocco Chinnici – rappresenta per tutti i Paesi il simbolo dell’impegno per la giustizia.

L’ispirazione ideale della risoluzione è espressa in modo particolarmente incisivo dal suo Preambolo, che rende «uno speciale tributo a tutte quelle persone, come il giudice Giovanni Falcone, il cui lavoro e sacrificio hanno aperto la strada alla adozione della Convenzione», affermando che «la loro eredità sopravvive grazie al nostro impegno globale per prevenire e combattere la criminalità organizzata».

Questo impegno si è immediatamente tradotto in una serie di fatti concreti: l’Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo della droga e la prevenzione del crimine (UNODC), negli ultimi due anni, ha sviluppato – con l’attiva partecipazione dell’Italia e di numerosi altri Paesi – alcune rilevanti iniziative che costituiscono attuazione del mandato ad esso conferito dal paragrafo operativo n. 15 della risoluzione Falcone.

Tra queste iniziative, merita una particolare menzione quella completata nel 2022 con la pubblicazione della nuova versione della “Legge modello sull’assistenza reciproca in materia penale” (Model Law on Mutual Assistance in Criminal Matters, as amended with provisions on electronic evidence and the use of special investigative techniques) che rappresenta un’opera di modernizzazione assolutamente essenziale, in considerazione degli sviluppi tecnologici intervenuti in questo campo negli ultimi anni. Non a caso, tra le nuove disposizioni in essa inserite ci sono quelle relative alla raccolta di prove elettroniche e all’uso di tecniche investigative speciali, in particolare della sorveglianza elettronica.

Viene così inserita in modo efficace nel circuito della cooperazione giudiziaria internazionale, attraverso una armonizzazione normativa che verrà spontaneamente realizzata in un numero molto elevato di ordinamenti giuridici, la sorveglianza elettronica, che è sicuramente la più moderna delle tecniche investigative speciali previste dalla Convenzione  di Palermo, e ricomprende tutte le forme più avanzate di raccolta della prova digitale e di intercettazione di comunicazioni rese possibili dall’evoluzione tecnologica, come il “captatore informatico”: uno strumento che è indispensabile per adeguare i metodi di indagine agli enormi cambiamenti che hanno investito il sistema globale delle comunicazioni, in quanto è capace di realizzare, attraverso un meccanismo tecnologico di semplice implementazione, l’insieme degli effetti di una pluralità di mezzi di ricerca della prova, sia tipici che atipici, come le intercettazioni telefoniche, di conversazioni tra persone presenti, di comunicazioni informatiche o telematiche, la perquisizione di un sistema informatico o telematico, il sequestro di dati informatici, le videoriprese, ecc..

Un altro sviluppo molto importante verificatosi nel 2021 è la pubblicazione, da parte dalle Nazioni Unite, della nuova versione delle “Previsioni legislative modello contro la criminalità organizzata” (Model Legislative Provisions against Organized Crime), destinate ad agevolare tutto il processo di revisione, modifica e adozione della legislazione nazionale occorrente per assicurare una efficace implementazione della Convenzione di Palermo nei 191 Paesi che vi hanno aderito. In tale testo, viene valorizzata in modo assai significativo la normativa italiana in tema di associazione di tipo mafioso, associazione per delinquere, responsabilità delle persone giuridiche, circostanze aggravanti e attenuanti applicabili ai reati di criminalità organizzata (con la riduzione di pena prevista per i collaboratori di giustizia), estensione dei termini di prescrizione, criteri di scelta delle misure cautelari personali, esame in videoconferenza per gli agenti sotto copertura e gli imputati in un procedimento connesso.

La concreta efficacia di questi nuovi strumenti, alla cui elaborazione il nostro Paese ha dato un contributo essenziale, è potenziata in misura assai significativa dal fatto che, la risoluzione 9/1 adottata su proposta dell’Italia nel 2018 dalla Conferenza delle Parti, è stato istituito il Meccanismo di revisione per l’attuazione della Convenzione di Palermo e dei suoi Protocolli addizionali.

Tale Meccanismo, la cui operatività ha avuto inizio già dal 2020, è un processo di “revisione tra pari” (peer review) che supporta gli Stati parte della Convenzione e dei Protocolli nell’attuazione efficace di questi strumenti, nella identificazione delle esigenze specifiche di assistenza tecnica, e nel rafforzamento della cooperazione internazionale.

Si tratta di un sistema analogo a quelli che sono già stati sperimentati con riferimento ad altri strumenti multilaterali (per esempio la Convenzione di Merida delle Nazioni Unite contro la corruzione, o la corrispondente Convenzione del Consiglio d’Europa) ed hanno condotto a importanti riforme negli ordinamenti di numerosi Stati membri.

Il Meccanismo di revisione è, infatti, uno strumento di valenza fondamentale per “radiografare” la legislazione dei 191 Paesi che hanno aderito alla Convenzione di Palermo; per scambiare le informazioni occorrenti ai fini del migliore funzionamento della cooperazione internazionale; per identificare le lacune che impediscono di contrastare efficacemente questi fenomeni delittuosi a livello globale; per promuovere le riforme legislative e organizzative necessarie in tutti i paesi coinvolti.

Tale sistema di controllo comprende una revisione di carattere generale (general review), affidata alla Conferenza degli Stati parte nella sua composizione plenaria, e le revisioni riguardanti i singoli ordinamenti nazionali (country reviews), al fine di identificare le migliori prassi adottate, le lacune esistenti, le sfide da fronteggiare, le esigenze di assistenza tecnica.

Le country reviews si svolgono secondo il metodo della peer review (idoneo a promuovere una sinergia su basi paritarie, fondata sulla fiducia reciproca, senza intenti punitivi), con la previsione che per ciascuno Stato parte l’attuazione della Convenzione e dei Protocolli viene rivista da altri due Stati parte in un processo strutturato in quattro fasi tematiche in un arco di tempo di otto anni, con la adozione di rapporti intermedi al termine di ognuna delle fasi.

Il sistema così costruito conserva la sua natura intergovernativa, suscettibile di agevolare una collaborazione fruttuosa con il Paese oggetto di esame. In esso viene, inoltre, particolarmente valorizzato il ruolo della società civile, che è coinvolta in una pluralità di fasi del procedimento di revisione e diventa protagonista di un dialogo costruttivo da sviluppare regolarmente con i Gruppi di lavoro delle Nazioni Unite.

E’ evidente il particolare impulso che questo recente sviluppo potrà dare al processo di progressiva armonizzazione delle legislazioni di tutti i paesi che hanno aderito alla Convenzione di Palermo, eliminando quei vuoti di tutela e quelle diversità di regolamentazione che possono venire sfruttate dalle “mafie in movimento” per conseguire una sostanziale impunità. Una armonizzazione destinata sicuramente a svilupparsi sulla base degli strumenti sopra menzionati, pubblicati dalle Nazioni Unite tra il 2021 e il 2022.

3.Dal follow the money al contrasto alla dimensione economica della criminalità.

Nella giustizia italiana c’è un “prima” e c’è un “dopo”. La linea di confine è segnata dal 1980. All’inizio di quell’anno, il 28 gennaio, Rocco Chinnici viene nominato capo dell’ufficio istruzione del tribunale di Palermo. Pochi mesi dopo, affida al giudice istruttore Giovanni Falcone il processo contro l’imprenditore mafioso Rosario Spatola e altri 119 soggetti, scaturito da tre filoni investigativi riguardanti rispettivamente il traffico internazionale di stupefacenti, il reinvestimento dei suoi profitti e il simulato sequestro del finanziere Michele Sindona.

Si tratta di una scelta che realizza una svolta decisiva nella storia giudiziaria di Palermo e dell’Italia[1]. Da quel momento, prende il via l’uso strategico delle indagini finanziarie e patrimoniali per cogliere la dimensione economica dei maggiori fenomeni criminali contrassegnati da dinamiche internazionali (“follow the money”).

Questa tipologia di indagini, insieme alla valorizzazione del contributo dei collaboratori di giustizia, viene posta alla base del maxiprocesso, nel quale – come ha evidenziato il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella – sul banco degli accusati finiscono non soltanto singoli associati, ma l’intero mondo della mafia, e alla determinazione dei magistrati del pool antimafia di Palermo si accompagna l’impegno corale di un intero paese. Di conseguenza, “Cosa Nostra” perde quella pretesa di invincibilità che aveva sempre rappresentato uno dei suoi capisaldi[2]. Un risultato al quale dà un contributo importante anche Rosario Livatino, collaborando con Giovanni Falcone e Paolo Borsellino[3].

Dal 2020, il concetto di “dimensione economica” della criminalità organizzata, che sin dagli anni ’80 del secolo scorso è stato il più diffuso paradigma utilizzato nell’analisi scientifica per illustrare le caratteristiche di tale fenomeno, è divenuto parte integrante del sistema giuridico delle Nazioni Unite per effetto della “risoluzione Falcone”.

Si tratta di un concetto idoneo a ricomprendere almeno quattro profili:

  • a)         le radici economiche della criminalità;
  • b)         i mercati illegali gestiti dalle organizzazioni criminali;
  • c)         l’infiltrazione della criminalità organizzata nell’economia legale;
  • d)         gli effetti macroeconomici della criminalità organizzata sulla libertà di concorrenza e sullo sviluppo.

Non si tratta solo di una indicazione di principio, ma di un preciso orientamento di politica criminale, di cui viene programmata l’attuazione attraverso una serie di misure specifiche, come quella prevista nel paragrafo operativo n. 7 della stessa risoluzione, che incoraggia gli Stati parte a fare uso della Convenzione di Palermo come fondamento giuridico (legal basis) per un’efficace cooperazione internazionale ai fini della tempestiva esecuzione dei provvedimenti di congelamento, sequestro, confisca e destinazione dei proventi di reato, anche nel caso dei procedimenti che prescindono da una condanna.

Tale riconoscimento assume un particolare rilievo applicativo alla luce del valore giuridico assegnato alle risoluzioni delle Nazioni Unite, sul piano della interpretazione delle disposizioni convenzionali e della formazione del “diritto vivente”.

Le predette risoluzioni, infatti, producono il c.d. “effetto di liceità”, che consiste nel rendere incontestabile il diritto di ogni Stato membro di dare applicazione alle previsioni in esse contenute, e indicano la strada da seguire nello sviluppo del diritto internazionale e del diritto interno che vi dà attuazione.

La soluzione adottata dalla “risoluzione Falcone” è pienamente coerente con l’ampiezza della nozione di confisca secondo la definizione contenuta della Convenzione di Palermo, che include sicuramente tutte le varie figure di confisca non basata sulla condanna (non-conviction based confiscationì) conosciute dai diversi ordinamenti nazionali, seguendo una impostazione comune ad altri due trattati internazionali di primaria importanza adottati nell’ambito dell’ONU: precisamente, la Convenzione di Vienna del 1988 contro il traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope ed alla Convenzione, e la Convenzione di Merida del 2003 contro la corruzione.

La “confisca non basata sulla condanna” è una categoria generale in cui rientrano le misure di prevenzione patrimoniali italiane ed una serie di tipologie conosciute da altri ordinamenti, specialmente di common law (come quelli inglese, scozzese, irlandese, statunitense, australiano), tra cui la confisca in rem, la civil forfeiture, i Civil Recovery Orders e gli Unexplained Wealth Orders.

Diviene così possibile ottenere l’esecuzione all’estero delle misure di prevenzione patrimoniali, e delle relative indagini finanziarie, in un ambito spaziale realmente universale, costituito dal territorio dei numerosissimi Paesi che aderiscono alla Convenzione di Palermo.

La strada tracciata dalla “risoluzione Falcone” ha trovato ulteriore sviluppo, su proposta italiana, nella “Dichiarazione di Kyoto”, adottata il 7 marzo 2021 in apertura del Congresso ONU sulla prevenzione della criminalità e la giustizia penale.

Tra gli elementi innovativi più importanti della Dichiarazione di Kyoto, vi è la sezione che prevede un preciso impegno ad “affrontare la dimensione economica della criminalità” e si articola in due paragrafi, che assegnano agli Stati membri delle Nazioni Unite il compito di assumere misure efficaci sia “per affrontare le dimensioni economiche della criminalità e privare i delinquenti e le organizzazioni criminali di qualsiasi guadagno illecito”, sia per “regolare l’amministrazione dei proventi di reato sequestrati e confiscati”.

Con la Dichiarazione di Kyoto, il contrasto della dimensione economica viene quindi esteso a tutte le forme di criminalità e illumina di un preciso significato, sul piano finalistico, l’intera disciplina della amministrazione e destinazione dei beni oggetto di sequestro e di confisca. Un settore, quest’ultimo, dove sta assumendo sempre maggiore rilievo, sul piano internazionale, il modello del riuso a fini sociali dei beni confiscati, nato proprio nel nostro Paese, con la legge n. 109 del 1996 che ha modificato la disciplina delle misure di prevenzione patrimoniali valorizzandone le potenzialità sul piano dello sviluppo economico e del coinvolgimento dell’intera società civile nelle strategie di prevenzione della criminalità.

Un preciso invito a prendere in esame il modello del social reuse of confiscated assets è stato rivolto a tutti gli Stati da una serie di atti recenti delle Nazioni Unite: oltre alla “risoluzione Falcone” (paragrafo operativo n. 9), si sono espresse in tal senso la risoluzione 8/1 approvata nel dicembre 2019, su proposta dell’Ucraina, dalla Conferenza degli Stati parte della Convenzione ONU di Merida contro la corruzione, e la Dichiarazione Politica approvata nel giugno 2021 dalla Sessione Speciale dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite contro la corruzione.

Alla valorizzazione della positiva esperienza sviluppatasi in Italia nella prospettiva della destinazione dei beni confiscati a beneficio delle comunità danneggiate da fenomeni criminali di particolare gravità, si accompagna un forte impulso alla sua estensione in altri Paesi, per i quali la costruzione di una cultura della legalità assume un ruolo centrale. Non è un caso che diversi Stati dell’Est, in via di adesione all’Unione Europea, abbiano modellato le loro legislazioni su quella italiana che regola la materia in esame, contenuta prima nella legge Rognoni-La Torre e poi nel Codice Antimafia. Anche nell’ambito dell’OSCE, una significativa attività di formazione sul tema è stata avviata già con l’incontro dell’8-9 giugno 2021 dal titolo: “The social reuse of confiscated assets and the involvement of civil society organizations”. 

Chiaramente, questi sviluppi di speciale rilievo richiedono uno speciale impegno del nostro Paese per rafforzare la funzionalità del procedimento di prevenzione patrimoniale e del sistema del riuso sociale dei beni confiscati, introducendo tutte le riforme legislative e organizzative idonee a potenziarne contestualmente l’efficacia e la piena garanzia dei diritti fondamentali.

4. Le linee-guida di un nuovo impegno.

Gli aspetti su cui occorre rafforzare la cooperazione tra gli Stati che aderiscono alla Convenzione di Palermo sono indicati con particolare lucidità dalla stessa risoluzione Falcone.

In particolare, il paragrafo operativo n. 11 della risoluzione invita gli Stati parte ad istituire nuovi meccanismi che rendano più rapida ed efficace la cooperazione giudiziaria, come i magistrati di collegamento e gli organi investigativi comuni che facciano uso delle moderne tecnologie.

Si tratta di due strumenti che possono assumere una valenza strategica nella lotta ad una vasta gamma di fenomeni criminali, tra cui la tratta di esseri umani, il traffico illecito di droga e di armi, i reati che colpiscono l’ambiente, il cybercrime, le attività delittuose connesse al terrorismo internazionale.

Il riferimento ai magistrati di collegamento è suscettibile di promuovere una ulteriore estensione dell’importante esperienza sviluppata negli ultimi anni presso le Procure della Repubblica di Palermo e di Catania e la Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo, dove, nel quadro di progetti realizzati con UNODC e il Ministero degli Affari Esteri, è stato possibile avvalersi della collaborazione di magistratiprovenienti dalla Nigeria e da altri paesi africani, non solo ai fini della intermediazione tra le autorità competenti dei rispettivi Paesi, ma anche nello svolgimento dell’attività di investigazione.

Tale esperienza è stata fondata su una innovativa applicazione dell’art. 18 della Convenzione di Palermo, una norma di portata molto ampia che è stata considerata dalla dottrina come “un vero e proprio, completo, trattato di mutua assistenza”[4] e ricomprende non soltanto una serie di attività investigative e processuali indicate dettagliatamente ma anche, con una clausola generale di chiusura, “ogni altro tipo di assistenza prevista dalla legge dello Stato Parte richiesto”.

Il rapporto di collaborazione così avviato ha operato in senso biunivoco.

Da un lato, i magistrati africani hanno trasmesso alle autorità dei propri paesi sia le proprie conoscenze sulle metodologie investigative impiegate dai colleghi italiani, sia il materiale probatorio utile ai fini del perseguimento dei gruppi criminali impegnati nelle attività delittuose connesse a quelle compiute e giudicate in Italia.

Dall’altro lato, grazie ai magistrati africani l’autorità italiana ha ricevuto una serie di informazioni processualmente rilevanti e, più in generale, le coordinate interpretative occorrenti per una conoscenza approfondita delle radici sociali e dei metodi operativi tipici di fenomeni criminali collettivi sorti all’estero ma divenuti protagonisti di gravi condotte illecite sul nostro territorio.

E’ appena il caso di sottolineare l’utilità generale di questa attività che unisce lo scambio di dati informativi e investigativi alla condivisione di elementi culturali. Non a caso, un magistrato nigeriano è stato chiamato come docente nel primo corso di formazione organizzato dalla Scuola Superiore della Magistratura sulle mafie straniere.

In questo settore, emerge con chiarezza come la pre-comprensione dei fenomeni sociali sottesa all’interpretazione delle norme sia una condizione indispensabile per assicurare all’ordinamento giuridico la capacità di esercitare una efficace azione di contrasto nei confronti delle “nuove mafie”, fortemente influenzate da precise identità etniche che ne definiscono i codici di comportamento e ne improntano il tessuto relazionale.

E’ del tutto evidente l’insostituibile contributo che le nuove forme di cooperazione giudiziaria possono offrire per la costruzione di una dimensione culturale adeguata al complesso compito oggi affidato all’autorità giudiziaria nella necessaria evoluzione dell’azione di contrasto in rapporto ai mutamenti che hanno investito la realtà socio-criminale.

Non è un caso, quindi, che l’innovativo strumento costituito dal distacco presso le autorità giudiziarie italiane di magistrati di Paesi africani sia già stato replicato in Spagna e stia raccogliendo un crescente interesse nel contesto internazionale.

Si tratta, infatti, di una delle più significative risposte all’esigenza di cooperazione giudiziaria rafforzata con i Paesi terzi, estranei all’Unione europea, nel settore dello smuggling of migrants gestito da organizzazioni criminali con modalità che non di rado si sovrappongono al traffico di esseri umani per fini di sfruttamento sessuale o lavorativo, determinando una riedizione postmoderna del fenomeno della schiavitù.

In questa prospettiva, risulta sicuramente significativo il contenuto del paragrafo 16 della risoluzione intitolata “Strengthening international cooperation in addressing the smuggling of migrants”, che è stata approvata, su proposta dell’Italia e degli U.S.A., il 21 maggio 2021 dalla Commissione delle Nazioni Unite per la Prevenzione della Criminalità e la Giustizia Penale. Tale paragrafo, nell’invitaregli Stati membri a utilizzare, nella misura più ampia possibile, l’assistenza giudiziaria reciproca e altre forme di cooperazione tra le autorità centrali e le altre autorità competenti dei paesi di origine, transito e destinazione, ha specificamente menzionato il ricorso allo strumento dei magistrati di collegamento.

A sua volta, la nozione di “organi investigativi comuni”, già presente nel testo dell’art. 19 della Convenzione di Palermo, può ricomprendere una pluralità di tipologie, delle quali alcune sono state già diffusamente sperimentate con importanti risultati – come nel caso delle squadre investigative comuni – mentre altre sono ampiamente da esplorare e possono dare vita a sviluppi ordinamentali di straordinario interesse. Dal coordinamento delle indagini si potrebbe passare alla creazione di un soggetto giuridico ufficiale, dotato di funzioni investigative proprie, complementari con i compiti degli organismi inquirenti dei singoli Stati interessati.

Negli ultimi anni, nell’ambito dei Gruppi di Lavoro della Conferenza delle Parti della Convenzione di Palermo, si è sottolineata la possibilità di tracciare una distinzione tra le semplici “squadre investigative comuni” (joint investigative teams), formate per svolgere attività di indagine su specifici casi entro un periodo limitato di tempo, e gli “organi investigativi comuni” (joint investigative bodies), contrassegnati da una struttura permanente e competenti per le indagini su determinate tipologie di reato[5].

Non è un caso che nell’ambito dell’UNODC si sia pensato ad una estensione del modello di Eurojust per progettare nuove forme di cooperazione giudiziaria tra i Paesi dell’Unione Europea e quelli dell’Africa.

Altrettanto importante è il paragrafo operativo n. 12 della risoluzione Falcone, che incoraggia gli Stati parte a utilizzare in modo efficace le tecniche investigative speciali, e a concludere accordi bilaterali o multilaterali appropriati per l’uso di tali tecniche nel contesto della cooperazione a livello internazionale.

Come si è già sottolineato, tra le tecniche investigative speciali previste dalla Convenzione,  di Palermo rientrano le operazioni sotto copertura e, soprattutto, la “sorveglianza elettronica”, su cui risulterebbe oggi estremamente opportuno un intervento di armonizzazione a livello internazionale fondato sulle recenti legislazioni di alcuni paesi che possono costituire un vero e proprio modello di riferimento per gli altri Stati per la sua capacità di raggiungere un valido punto di equilibrio tra efficienza e garanzia dei diritti fondamentali.

Anche i più semplici e diffusi sistemi di criptazione delle comunicazioni, utilizzati ogni giorno da moltissime persone, costituiscono un ostacolo difficilmente superabile per le intercettazioni di tipo tradizionale. Ciò rende indispensabile l’impiego delle nuove tecniche speciali di indagine incluse nella categoria della “sorveglianza elettronica”. È chiaro tuttavia che quest’ultima, in mancanza di una base giuridica adeguata che ne consenta l’impiego su obiettivi situati all’estero, rischia di divenire un’arma spuntata: i confini nazionali, che non riescono a frenare la estrema mobilità dei traffici illeciti, imbriglierebbero inflessibilmente la più moderna attività investigativa.

I nuovi strumenti di indagine resi possibili dagli sviluppi della tecnologia possono invece esprimere le loro potenzialità rispetto ai fenomeni criminali transnazionali se vengono inseriti nel quadro della cooperazione giudiziaria internazionale sulla base della conclusione di nuovi accordi internazionali e della realizzazione delle appropriate riforme legislative fondate su linee comuni.

La prospettiva aperta dal suddetto paragrafo operativo n. 12 è particolarmente importante perché costituisce un preciso impulso alla cooperazione con i paesi situati in altri continenti, al di fuori dell’Europa, in vista del contrasto di fenomeni criminali aventi dimensione globale e radici sociali complesse, superando gli ostacoli che si frappongono alla raccolta delle prove anche nei luoghi dove vaste zone del territorio sono sotto il controllo di organizzazioni criminali.

Tale prospettiva si lega strettamente a quella tracciata dal paragrafo operativo n. 15 della risoluzione Falcone, che contiene un preciso programma delle prossime attività da realizzare da parte di UNODC (che è l’organo incaricato della gestione e dell’implementazione della Convenzione di Palermo), le quali comprendono:

  • a) la consulenza agli Stati per le riforme normative da introdurre nei rispettivi ordinamenti;
  • b) l’assistenza nello sviluppo di strategie nazionali per prevenire e combattere la criminalità organizzata transnazionale;
  • c) la promozione di forme moderne di cooperazione giudiziaria e di polizia, come l’istituzione di unità giudiziarie e di polizia specializzate e reti per il recupero dei patrimoni accumulati dalla criminalità organizzata, nonché quelle volte ad accelerare le procedure di estradizione e assistenza giudiziaria reciproca;
  • d) l’aggiornamento degli strumenti modello e delle pubblicazioni, tra cui la Guida sulla sorveglianza elettronica, anche al fine di inserire le disposizioni più avanzate sull’uso delle tecniche investigative speciali e sulla raccolta di prove elettroniche.

E’ appena il caso di sottolineare il ruolo di assoluto protagonismo che, in tutti questi settori, può essere svolto dal nostro Paese nel prossimo futuro. Di particolare interesse appare la prospettiva di un aggiornamento dello strumento pubblicato nel 2009 da UNODC sul tema “Current practices in electronic surveillance in the investigation of serious and organized crime”, che potrebbe far compiere un vero e proprio salto di qualità al dibattito scientifico e alle riforme legislative riguardanti le più moderne tecniche investigative in numerosi paesi.

A queste innovazioni operanti sul versante dell’attività giudiziaria se ne possono accompagnare altre che valorizzano l’ampia visione che è propria della Convenzione di Palermo, che impone agli Stati parte obbligazioni particolarmente estese ed incisive, le quali si riferiscono anche al tema, veramente cruciale, dello sviluppo economico in tutti i paesi coinvolti dalle dinamiche della criminalità organizzata.

La risoluzione Falcone esprime con particolare efficacia un orientamento culturale di fondo che vede nella lotta contro la criminalità organizzata un passaggio essenziale per garantire i diritti umani e le libertà fondamentali di tutti, in particolare delle donne, dei bambini, delle persone più vulnerabili[6].

La necessità di accompagnare all’azione repressiva un forte impegno per lo sviluppo economico – e in particolare, per la lotta alla povertà in tutte le sue forme – è ampiamente sottolineata dalla parte preambolare[7], dove si segnala la stretta interrelazione tra la lotta alla criminalità organizzata, il raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile e la piena realizzazione dei principi dello Stato di diritto.

Muovendo dalla consapevolezza – ben presente nei magistrati che hanno dedicato la loro vita al contrasto della criminalità organizzata, come Paolo Borsellino – dei «limiti invalicabili della risposta giudiziaria alla mafia»[8], la risoluzione tende a realizzare un “circolo virtuoso” di collaborazione tra le diverse istituzioni e le migliori energie della società civile, del settore privato, del mondo scientifico[9].

Di particolare interesse è il paragrafo operativo n. 13, che invita gli Stati ad adottare misure per rafforzare la cooperazione tra le autorità giudiziarie e il settore privato, in particolare con i fornitori di servizi di comunicazione e il settore finanziario, per prevenire e combattere le manifestazioni emergenti della criminalità organizzata. Si apre così la strada a una collaborazione più intensa tra le istituzioni pubbliche, le banche e gli internet providers per il contrasto al cybercrime e a tutte le forme di utilizzo delle nuove tecnologie per scopi illeciti[10].

Il quadro di valori su cui va costruito il futuro della Convenzione di Palermo trova la sua più significativa espressione nel discorso tenuto da Paolo Borsellino nel suo ultimo saluto a Giovanni Falcone nella veglia del 20 giugno 1992, meno di un mese dopo la strage di Capaci: quelle parole secondo cui «la lotta alla mafia (primo problema da risolvere nella nostra terra bellissima e disgraziata) non doveva essere soltanto una distaccata opera di repressione ma un movimento culturale e morale che coinvolgesse tutti e specialmente le giovani generazioni, le più adatte, (perché prive o meno appesantite dai condizionamenti e dai ragionamenti utilitaristici che fanno accettare la convivenza col “male”), a sentire subito la bellezza del fresco profumo di libertà che fa rifiutare il puzzo del compromesso morale, della indifferenza, della contiguità e quindi della complicità».

Queste parole, che sono state al centro dell’intervento italiano nella prima Assemblea Generale delle Nazioni Unite dedicata alla lotta alla corruzione, svoltasi a New York nei giorni 2-4 giugno 2021, disegnano oggi il volto del nostro Paese agli occhi della comunità internazionale. Gli ideali, i sogni, le speranze di Giovanni Falcone, Paolo Borsellino, Rocco Chinnici e tanti altri eroi civili che, in tutto il mondo, hanno combattuto per la giustizia contro la criminalità continuano a vivere oggi nell’impegno di tutti noi.

Antonio Balsamo


[1] G. Natoli, L’organizzazione giudiziaria antimafia, in Mafie d’Italia nel nuovo millennio: Analisi e Proposte, Roma, 2005.

[2] S. Mattarella, Intervento alla cerimonia commemorativa in occasione del 25° anniversario delle stragi di Capaci e di via D’Amelio, Palermo, 23 maggio 2017.

[3] Sul tema, v. lo Speciale Tg1 del 20/9/2020, “Un uomo giusto”, di Maria Grazia Mazzola, che contiene un’accurata ricostruzione delle attività di indagine di Rosario Livatino, con le testimonianze di alcuni dei colleghi che lavorarono con lui, anche nell’analisi delle risultanze del rapporto della polizia canadese che già dal 1974 aveva delineato una struttura dell’organizzazione mafiosa largamente coincidente con quella descritta, dieci anni dopo, da Tommaso Buscetta (v. sul punto la testimonianza di Salvatore Cardinale e la documentazione sul predetto rapporto, su quello del 20/2/1984, e sulle intercettazioni ambientali eseguite presso il “Reggio Bar” di Paul Violi).

[4] G. Michelini – G. Polimeni, Le linee-guida della Convenzione di Palermo e la legge italiana di ratifica, in Aa.Vv., Criminalità organizzata transnazionale e sistema penale italiano: la Convenzione ONU di Palermo, a cura di E. Rosi, Milano, 2007, p. 49.

[5] Sul punto v. il Background paper preparato dal Segretariato per il Working Group on International Cooperation riunitosi a Vienna nei giorni 7-8 luglio 2020 sul tema: The use and role of joint investigative bodies in combating transnational organized crime.

[6]Underscoring that tackling transnational organized crime and its root causes in an effective manner is essential for ensuring that individuals, including women, children and vulnerable members of society, are able to enjoy their human rights and fundamental freedoms and that the implementation of the Convention and the Protocols thereto provides an important contribution to this objective”.

[7] Convinced that the rule of law and sustainable development are strongly interrelated and mutually reinforcing and that the fight against transnational organized crime contributes to the achievement by Member States of the 2030 Agenda for Sustainable Development, adopted by the General Assembly in its resolution 70/1 of 25 September 2015, which includes, inter alia, commitments to ending poverty in all its forms and dimensions and to promoting peaceful and inclusive societies for sustainable development, providing access to justice for all and building effective, accountable and inclusive institutions at all levels”.

[8] P. Borsellino, Prefazione a R. Chinnici, L’illegalità protetta. Attività criminose e pubblici poteri nel meridione d’Italia, Palermo, 1990.

[9] Recalling the important roles of civil society, non-governmental and community-based organizations, the private sector and academia in the prevention of and fight against transnational organized crime, and the contributions that they can provide to such efforts”.

[10] Invites States parties, in accordance with their domestic law, to adopt measures to strengthen cooperation between their judicial and law enforcement authorities and the private sector, including communication service providers and the financial sector, in preventing and combating existing and emerging manifestations of transnational organized crime, including through the establishment of the liability of legal persons, consistent with the legal principles of each State, in accordance with article 10 of the Convention”.

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