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Il ruolo dei membri laici nel Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa.

1. Origine del  Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa (CGPA)

La Carta Costituzionale, con la precisa finalità di preservare e garantire l’indipendenza della magistratura da forme di condizionamento esterne (in particolare della politica e del Governo) ha istituito il Consiglio Superiore della Magistratura, organo dell’autogoverno per la magistratura ordinaria, dettandone anche le modalità di costituzione e la composizione, limitandosi invece per quanto riguarda le altre magistrature – amministrativa, tributaria e contabile – a fissare, nell’art. 108 del testo costituzionale, il principio della riserva di legge sulla disciplina da adottarsi per assicurare loro le medesime garanzie di indipendenza.

Non essendo dunque la C.P.G.A., un organo espressamente previsto dalla carta costituzionale, parte della dottrina – all’epoca in cui si incominciarono ad avanzare le proposte di legge volte all’introduzione degli organi di autogoverno –  pose il problema se la sua istituzione, parallelamente a quelle della magistratura contabile e tributaria, fosse  una scelta costituzionalmente necessaria.

Oggi, dopo vari interventi e pronunce della Corte Costituzionale, non vi sono dubbi sulla necessaria presenza di un organo di autogoverno come garanzia dell’indipendenza dei magistrati e del corretto svolgimento della funzione giurisdizionale complessivamente intesa. In particolare è stato ritenuto che, in forza del secondo comma dell’art. 108 Cost. laddove si prevede che  «la legge assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali», non si può che concludere affermando essere costituzionalmente obbligatoria l’introduzione da parte del legislatore di organi di autogoverno ispirati al modello del CSM.

Ma mentre l’organo di autogoverno della Magistratura Ordinaria rimane direttamente vincolato alla descrizione del testo costituzionale, al legislatore ordinario è stato lasciato un certo spazio di discrezionalità per le altre magistrature nel fissare il numero dei componenti mantenendo la prevalenza numerica della parte togata e nello specificare le funzioni di ciascun organo di autogoverno, le procedure di designazione dei suoi membri, ed assegnando un potere deliberativo effettivo con particolare riguardo ai compiti di gestione delle carriere e dello stato giuridico dei magistrati.

In verità la prima legge, la n. 186 del 1982, che istituiva il CPGA si discostava sensibilmente dal modello del CSM, perché non aveva contemplato la figura dei membri “laici”, così che l’organo risultava composto dai soli membri di diritto e quelli eletti dai togati. Solo con la legge n. 205 del 2000 sono stati introdotti i 4 membri laici di nomina parlamentare, eletti rispettivamente dalla Camera e dal Senato.

Vorrei richiamare brevemente alcuni stralci estratti dal resoconto dei lavori parlamentari che a mio parere ben illustrano le ragioni di fondo che hanno portato all’attuale struttura della CPGA. Dichiarava l’On. Schifani, membro della Commissione: “….Abbiamo affrontato con molta attenzione il tema spinoso ed estremamente delicato della rappresentanza all’interno del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa. La commissione ha elaborato una proposta di grande mediazione sulla quale credo si sia trovata unanimemente d’accordo, abbiamo innovato e modificato la preesistente struttura che aveva dato luogo a grandi malesseri all’interno del mondo della giustizia amministrativa determinando a volte la paralisi del funzionamento di quell’organo. Abbiamo trovato un punto d’intesa introducendo la nuova figura dei componenti laici nominati dalle Camere che costituiscono una garanzia e una oscillazione perenne tra le scelte e le valutazioni che verranno poste in essere da parte dei giudici amministrative dei TAR e da parte dei consiglieri di Stato. Questa soluzione la difendiamo e riteniamo che abbia costituito costituisca ad oggi un punto di centralità dalla quale non deflettere. Riteniamo che questa soluzione abbia contribuito notevolmente a sbloccare il confronto delle forze politiche all’interno delle commissioni, che è stato quasi in maniera continuata di carattere costruttivo e non polemico…”        
Nel resoconto di un altro intervento il relatore, dando atto che sulla CPGA le forze politiche avevano  raggiunto un punto fermo frutto di un’equilibrata mediazione, commentava “ …nel momento in cui dobbiamo mediare un difficile rapporto fra due componenti dello stesso ordine giudiziario, un arco di forze parlamentari che si presenti compatto nel ritenere che una certa situazione sia giusta acquista autorevolezza e maggiore forza di convinzione rispetto alle parti del confronto, che a volte è stato anche aspro…”

Infine, il Ministro Bassanini nel suo intervento concludeva “.. Il disegno di legge affronta anche qualche tema non strettamente processuale, alcuni dei quali sono correlati all’organizzazione degli uffici giudiziari. Mi riferisco alla riconosciuta autonomia finanziaria, alla disposizione sul Consiglio di Presidenza, che con l’introduzione dei membri laici, mira a rendere effettivo l’autogoverno della magistratura amministrativa, se è vero che l’autogoverno non significa chiusura della corporazione, ma gestione trasparente del funzionamento del servizio giustizia… “

Questo era dunque l’intento del legislatore: si è realizzato? L’esperienza dell’attuale consigliatura è appena agli inizi e qualunque valutazione in merito io possa fare sarebbe dunque prematura.

E’ invece possibile delineare, anche solo sommariamente, una prospettiva cui tendere nell’agire.

Il Magistrato è colui cui è affidato il compito dello jus dicere, nel senso più alto del termine il suo compito è quello di rispondere nel concreto ad un bisogno ineliminabile dell’uomo: il bisogno di giustizia. Ecco che allora lo jus dicere rettamente inteso è un rendere giustizia all’uomo, non è un fare giustizia né tanto meno fare la giustizia.  La differenza non è meramente terminologica, è sostanziale. E consiste nella differenza tra il concepire il proprio agire come servizio al bene comune oppure come accaparramento di un potere. Il magistrato non deve mai farsi sedurre dall’idea di esercitare un potere, perché questo inevitabilmente tenderà a corrompere il suo jus dicere.

Se la preoccupazione del Costituente era quella di garantire quanto più possibile l’indipendenza della magistratura, oggi – da avvocato – dico – che non vedo  per la magistratura in generale, né tanto meno per quella amministrativa, il rischio concreto di attacchi volti a comprometterne l’autonomia, vedo piuttosto il rischio di una deriva verso un’autoreferenzialità frutto di una distorsione dell’idea del compito del magistrato. Paradossalmente, è il magistrato che non interpreta correttamente il suo ruolo, assumendosi il compito di “fare la giustizia”, che cede la sua indipendenza. 

2. Ragioni alla base dell’introduzione membri laici

E’ evidente che entrambe le situazioni – ogni vulnus all’indipendenza e l’autoreferenzialità – snaturano il fine proprio della magistratura e richiedono un’attenzione continua perché questi squilibri non si realizzino. L’introduzione della figura dei laici nel CPGA ed il ruolo che mi pare ancora oggi si debba loro riconoscere è proprio quello di contribuire a questo equilibrio.

Nel dibattito che precedette la riforma che avrebbe portato nel CPGA i laici, si era evidenziata l’illegittimità della sola presenza di membri togati, alla luce del dettato costituzionale di cui all’ art. 101 Cost. – “ La giustizia è amministrata in nome del popolo” – che rendeva imprescindibile il collegamento tra giudici, attività giurisdizionale e sovranità popolare richiamato da tale articolo.

L’art. 101 Cost., dunque, ha orientato il legislatore in modo da evitare che gli organi di autogoverno potessero diventare organi di «rappresentanza meramente corporativa» e determinare così «l’isolamento o la separatezza» della magistratura rispetto agli altri poteri dello Stato come ebbe a dire l’onorevole Bassanini in Parlamento nella seduta di cui sopra si è detto.

Dieci anni più tardi, la Consulta ha dato conferma alla dottrina e all’operato del legislatore confermando che la presenza di membri laici negli organi di autogoverno della magistratura corrisponde ad un obbligo di rango costituzionale, precisando con la sentenza n. 87 del 2009 che degli organi di autogoverno «debbono necessariamente far parte sia componenti eletti dai giudici delle singole magistrature, sia componenti esterni di nomina parlamentare, nel bilanciamento degli interessi, costituzionalmente tutelati, ad evitare tanto la dipendenza dei giudici dal potere politico, quanto la chiusura degli stessi in caste autoreferenziali».

3. Caratteristiche essenziali dei membri laici

La presenza dei laici negli organi di autogoverno assolve, dunque, alla funzione di monitoraggio e vigilanza del governo della magistratura amministrativa e al contempo, di richiamo a quell’essenziale funzione di servizio consistente nell’amministrare la giustizia “in nome del popolo”  descritta nell’art. 101 Cost .

Per questo motivo, i membri laici non possono che essere espressione almeno della maggioranza assoluta del Parlamento, frutto delle scelte del corpo elettorale.

4. Nodi irrisolti e ruolo dei membri laici

Come è noto ci sono diverse questioni ancora irrisolte che caratterizzano l’attuale sistema di giustizia amministrativa. Ne cito due, in particolare,

  1. Gli incarichi extragiudiziari
  2. L’impugnabilità dei provvedimenti disciplinari

Gli incarichi extragiudiziari, conferiti dall’esecutivo e che hanno natura inevitabilmente fiduciaria possono avere riflessi ed incidere così sulla libertà di giudizio dei membri del CPGA e della magistratura amministrativa in generale. Così come le occasioni di eccessivo coinvolgimento di magistrati con attività di carattere imprenditoriale che possono arrivare fino ad essere prevalenti rispetto alla funzione se non in termini di impegno, magari sotto il profilo dei risultati economici che possono derivare da cointeressenze che sarebbe meglio evitare .

Anche il procedimento disciplinare necessiterebbe di un adeguamento per arrivare ad una maggiore chiarezza e snellimento delle procedure, ora farraginose ed antiquate, che rallentando il processo depotenziano l’istituto stesso ai limiti dell’inefficacia. A ciò si aggiunga che i provvedimenti disciplinari del CPGA, sono impugnabili innanzi al giudice amministrativo o attraverso il ricorso straordinario al Capo dello Stato. Con il paradossale risultato che ogni valutazione sulla correttezza del provvedimento adottato è affidata a giudici soggetti al medesimo organo che ha emesso il provvedimento. E questo è proprio un caso che rende ancor più evidente la necessità all’interno dell’organo di autogoverno dei membri laici, investiti della funzione di costituire un essenziale contrappeso alle potenziali tentazioni di autoreferenzialità e di mancata indipendenza della componente togata.

Eva Sala
Relazione in occasione del Convegno promosso dalla Corte dei Conti “Giustizia al servizio del Paese”

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