Legge sulle unioni civili, sindaci e ipotesi di obiezione di coscienza

Traendo spunto da un workshop svolto nel mese di gennaio 2016 sul tema dell’obiezione di coscienza, il Centro studi Livatino ha elaborato l’appunto che segue, che affronta nello specifico il ruolo che il sindaco è chiamato a svolgere dopo l’entrata in vigore della legge c.d. sulle unioni civili. 

Prime riflessioni

1. Il 5 giugno 2016 entra in vigore la legge n. 76 del 20 maggio 2016 Regolamentazione delle unioni civili tra persone dello stesso sesso e disciplina delle convivenze.I commi 2 e 3 dell’articolo unico della legge stabiliscono che “due persone maggiorenni dello stesso sesso costituiscono un’unione civile mediante dichiarazione di fronte all’ufficiale di stato civile e alla presenza di due testimoni”, e che “l’ufficiale di stato civile provvede alla registrazione degli atti di unione civile tra persone dello stesso sesso nell’archivio dello stato civile”. Il comma 28 delega il Governo “ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi in materia di unione civile tra persone dello stesso sesso”; fra i principi ai quali la delega dovrà conformarsi vi sono – fra gli altri – l’“adeguamento (…) delle disposizioni dell’ordinamento dello stato civile in materia di iscrizioni, trascrizioni e annotazioni” e la previsione della “applicazione della disciplina dell’unione civile tra persone dello stesso sesso regolata dalle leggi italiane alle coppie formate da persone dello stesso sesso che abbiano contratto all’estero matrimonio, unione civile o altro istituto analogo”.

 Dunque, la legge pone a carico dei Comuni – e quindi in qualche misura dei Sindaci -, precisi obblighi sia quanto al rito di avvio dell’unione civile sia quanto alla trascrizione nei registri dello stato civile dei matrimoni same sex contratti all’estero. Il problema che si pone è il seguente: il Sindaco convinto – sulla base delle nuove disposizioni – che il regime dell’unione civile prevista dalla legge 76/2016 corrisponda a quello dell’unione fra un uomo e una donna fondato sul matrimonio può astenersi dal celebrare il rito di avvio dell’unione medesima? Come potrà regolarsi per la trascrizione nei registri dello stato civile del matrimonio same sex contratto all’estero? Più nel dettaglio: è proprio indispensabile che la prima figura di riferimento per l’attuazione della legge quanto a tali adempimenti sia il Sindaco? sulla base del formale richiamo da parte dal comma 1 della legge a fondamenti costituzionali per l’unione civile (art. 2 e 3 Cost.) differenti rispetto al matrimonio (art. 29), il Sindaco può individuare due luoghi fisici differenti all’interno del Comune per la celebrazione dell’una e dell’altro, e due diversi soggetti delegati ai ciascuno dei due riti? può emanare una propria determina nella quale disciplini ciò in concreto? Sono quesiti che chiamano in causa l’ipotizzabilità dell’obiezione di coscienza per il Sindaco, l’obbligo a carico del Sindaco di compiere un atto vietato dalla sua coscienza, la stessa permanenza in carica del Sindaco, in assenza nella legge n. 76 di qualsiasi disposizione che riconosca il diritto alla obiezione medesima. Tale assenza è fonte di non poche preoccupazioni, anche alla luce del “caso Ladele”: Lillian Ladele lavorava al London Borough of Islington, addetta alla iscrizione di nascite, morti e matrimoni; dopo l’approvazione del Civil Partnership Act nel 2004 (quindi non una legge sul matrimonio same sex, bensì sulle unioni civili, simile a quella italiana), fu disposto che l’articolazione dell’ufficio nel quale era inserita Ladele provvedesse anche alla registrazione delle unioni civili. La funzionaria sollevò obiezione di coscienza, sostenendo che in base alle sue convinzioni religiose non era tenuta a officiare la cerimonia di costituzione dell’unione; per questo fu licenziata. In primo grado, l’Employment Tribunal ravvisò la discriminazione; l’Employment Appeals Tribunal ribaltò la prima pronuncia, dando torto alla funzionaria. Ladele ha poi proposto ricorso alla Corte EDU, lamentando la discriminazione su base religiosa: il ricorso è stato respinto con decisione definitiva del 27 maggio 2013. La Corte ha escluso lesione di diritti e quindi ha confermato il licenziamento, per l’esplicita ragione che nell’UK manca una norma specifica che autorizzi l’obiezione di coscienza.

 La questione merita precisazioni e distinzioni, al fine di cogliere l’essenza dell’obiezione di coscienza, senza annacquarla in qualcosa di indefinito.

2. E’ una questione sulla quale in questo momento si fornisce una prima valutazione allo stato degli atti: merita di essere ripresa e approfondita allorché il quadro normativo troverà completamento. I commi 28 e 34 dell’unico articolo della  legge 76/2016 individuano una tempistica per l’emanazione sia di un DPCM dedicato alle disposizioni transitorie per la tenuta dei registri dello stato civile, sia di uno/più decreti legislativi sostanzialmente finalizzati all’armonizzazione e al coordinamento delle nuove norme con l’intero ordinamento dello stato civile e con le disposizioni contenute nelle leggi, negli atti aventi forza di legge, nei regolamenti e nei decreti; a ciò si deve aggiungere anche la modifica ed il riordino delle norme in materia di diritto internazionale privato concernenti l’oggetto della legge.

 Nell’attuale fase occorrerà :

    a      verificare se il Governo, in particolare il Ministero dell’Interno, cui spetta il ruolo di coordinamento delle bozze dei decreti attuativi, negli stessi decreti marcherà la distinzione tra il fondamento costituzionale della legge 76 ( art. 2 e 3 ) e il fondamento costituzionale del matrimonio ( art. 29 );

    b      proporre quesiti alle Prefetture: i quesiti verosimilmente non troveranno risposta fino all’emanazione del DPCM, ma l’insistenza sul tema costituirà un sondaggio sull’applicazione della legge, e quindi invierà un segnale al legislatore delegato.

La tutela dei Sindaci che non intendono celebrare le unioni omosessuali previste dalla legge n 76 può utilmente partire da considerazioni che si ricavano dalla relazione predisposta in generale sul tema dell’obiezione dal dott. Giacomo Rocchi, consigliere alla 1^ sezione penale della Corte di Cassazione, e componente del Centro studi Livatino.

La coscienza:

In primo luogo si tratta di qualcosa che riguarda ogni singola persona, non una collettività; è una cosa intima, strettamente personale, non collettiva.

Una persona può far parte di una Chiesa, di un partito o di un’associazione, ma sarà lui personalmente, nelle singole concrete occasioni che gli si porranno davanti, a “fare i conti” con la sua coscienza: potrà chiedere consigli e pareri, ma sarà lui a decidere.

Impensabile, quindi, un’obiezione di coscienza collettiva, organizzata: sarà una cosa diversa, la manifestazione di opinioni, anche giuste, ma non avrà a che fare con la coscienza delle singole persone.

In secondo luogo la coscienza ha a che fare con l’uso della ragione e la libertà: il richiamo della coscienza mette in moto la ragione e determina una scelta libera dell’uomo.

Siamo uomini e non animali: non agiamo per istinto, ma con l’uso della ragione, non siamo determinati dalla nostra natura, ma liberi di scegliere; anzi, liberi di fare anche una scelta che la nostra coscienza ci indica come cattiva: siamo liberi di fare il bene e il male.

In terzo luogo, la coscienza richiama ad una legge non scritta dalla persona – e da nessun altro uomo – ma “scritta nel suo cuore”: cioè la coscienza ci richiama ad un Altro, alla nostra natura di esseri creati che viviamo in un mondo creato.

L’evocazione della coscienza richiama, quindi, la legge morale naturale, quella che sempre il Catechismo afferma esprimere “il senso morale naturale che permette all’uomo di discernere, per mezzo della ragione, il bene e il male, la verità e la menzogna; mostra all’uomo la via da seguire per compiere il bene e raggiungere il proprio fine; è presente nel cuore di ogni uomo e stabilita dalla ragione; è immutabile e permane inalterata attraverso i mutamenti della storia”; una legge che “anche se si arriva a negare i suoi principi, non la si può però distruggere, né strappare dal cuore dell’uomo”.

Ultimo passaggio: questa legge iscritta nel cuore dell’uomo è vincolante: abbiamo visto che la coscienza “ingiunge” all’uomo di compiere il bene e di evitare il male; ancora il catechismo afferma seccamente: “L’uomo deve sempre obbedire al giudizio certo della propria coscienza”; notate: “sempre” (non ci sono eccezioni), e “deve” (non può, non è consigliato, non è auspicabile: deve).

Colui che ascolta la sua coscienza rimane uomo, con tutta la sua dignità, in qualsiasi circostanza.

L’obiezione di coscienza.

L’uomo che ascolta la sua coscienza percepisce il dovere di astenersi da determinate azioni; il dovere gli viene da una legge che egli, con l’uso della ragione, riconosce esistente.

Cosicché quando una legge dello Stato lo obbliga a compiere quella azione, egli si trova di fronte a due leggi che contengono due imperativi contrapposti.

Lo Stato gli intima: “devi fare questa azione” e lo minaccia di una sanzione se non obbedisce; la coscienza e la ragione gli intimano: “non devi fare questa azione” ed egli sa che la “sanzione” è la perdita della sua dignità.

Ecco che, quando l’uomo è davvero libero, egli obietta al dovere imposto dalla legge statale, affermando: “Non posso, non devo farlo, la mia coscienza me lo vieta!”.

Una sottolineatura: l’obiezione di coscienza è possibile solo quando c’è un obbligo giuridico, non quando c’è una libertà; cosicché, replicare a chi invoca il proprio diritto all’obiezione di coscienza  che esiste un obbligo di una determinata azione è un non senso: proprio perché c’è un obbligo, si può parlare di obiezione di coscienza.

Quindi, non si tratta di non essere d’accordo con la legge, di avere opinioni diverse da quelle della maggioranza parlamentare che ha approvato la legge o, peggio ancora, della mancanza di volontà di compiere certe azioni: si tratta di rispondere ad un divieto vincolante imposto dalla propria coscienza.

Questa precisazione è importante, perché, talvolta, uno degli argomenti polemici contro l’obiezione di coscienza è quello del rischio dello sfaldamento della società, perché tutti rivendicano di non voler compiere determinate azioni.

Al contrario, non è affatto un caso che l’obiezione di coscienza si sia manifestata nel tempo e nel mondo solo in pochi ambiti: l’obbligo del servizio militare e l’obbligo di uccisione di esseri umani (aborto, fecondazione artificiale, eutanasia) – e, recentemente, in tutto il mondo, proprio sulla questione dell’equiparazione di unioni omosessuali al matrimonio naturale – a dimostrazione che la coscienza riconosciuta dalla retta ragione non impone di obiettare su tutti gli obblighi posti da uno Stato, ma di farlo solo rispetto a determinati obblighi, che hanno a che fare con i principi fondamentali della convivenza umana.

Quindi, queste argomentazioni sono pretestuose e fingono che “coscienza” equivalga a “opinione” o “convinzione”: in realtà, noi accettiamo innumerevoli obblighi di varia natura e di diversa importanza, magari controvoglia, e li rispettiamo anche se, magari, non siamo d’accordo.

Non solo: accettiamo l’idea che, se trasgrediamo a tali obblighi e ci “beccano”, ci venga inflitta una sanzione: il fatto è che la nostra coscienza non ci vieta affatto di pagare le tasse, anche se le riteniamo troppo alte e sappiamo che i nostri soldi saranno gestiti da un Governo o una Regione che magari hanno opinioni opposte alle nostre; oppure di rispettare un determinato sistema di circolazione nella nostra città imposto dal Comune, con divieti, obblighi e multe, anche se ciascuno di noi è convinto di avere soluzioni migliori .

3. Alla stregua di questa impostazione, pur in mancanza di una espressa previsione del diritto di obiezione, il Sindaco non è obbligato a celebrare quelle unioni, e può invece delegare altri soggetti. Più nel dettaglio Ai sensi del combinato disposto dell’art.1, commi 2 e 3, della legge n.76 del 2016, 54 d.lgs. n.267 del 2000 e 1 d.P.R. n.396 del 2000, il Sindaco, nella duplice e concorrente qualità di ufficiale del Governo e ufficiale dello stato civile, è tenuto a ricevere le dichiarazioni delle persone dello stesso sesso che intendono costituire un’unione civile e provvedere, poi, alla registrazione del relativo atto nell’archivio dello stato civile. Nel nostro ordinamento le funzioni dello stato civile, che sono statali (del Ministero dell’interno) sono state delegate per legge al Sindaco, quale ufficiale del Governo e dello stati civile, sì che appare coerente con il sistema attribuire al Sindaco anche la funzione di costituzione delle unioni civili. Si poteva anche prevedere un sistema diverso, ad esempio assegnare il compito ai Prefetti, quali titolari degli uffici periferici del Ministero dell’interno, ma la scelta di attribuirlo ai Sindaci non è irragionevole (è anzi più rispondente al sistema). L’esercizio della predetta funzione – questo è il punto qualificante ai fini del nostro discorso – è comunque sicuramente delegabile ai dipendenti del Comune ai sensi dell’art.1, comma 3, d.P.R. n.396 del 2000: tale norma ha rilievo generale e non tollera eccezioni per la funzione in questione.

Il riferimento al Sindaco è indispensabile in quanto il DPR 396/2000 “Regolamento per la revisione e la semplificazione dell’ordinamento dello stato civile, a norma dell’art. 2, comma 12, della L. 15-5-’97 n.127”, all’art. 1, c.2, chiarisce che “Il sindaco, quale ufficiale del Governo, o chi lo sostituisce a norma di legge, è ufficiale dello stato civile.” Del resto anche per l’art. 54 del T.U.267/2000 il Sindaco è preposto alla tenuta dei registri dello stato civile. Però, come prevede il co. 2 del citato art. 1, esplicitando quanto contenuto nel co.1, “Le funzioni di ufficiale dello stato civile possono essere delegate ai dipendenti a tempo indeterminato (e, in caso di esigenze straordinarie e temporalmente limitate, a tempo determinato) del comune, previo superamento di apposito corso, o al presidente della circoscrizione ovvero ad un consigliere comunale che esercita le funzioni nei quartieri o nelle frazioni, o al segretario comunale. Per il ricevimento del giuramento di cui all’art. 10 della L. 5-2-’92, n.91, e per la celebrazione del matrimonio, le funzioni di ufficiale dello stato civile possono essere delegate anche a uno o più consiglieri o assessori comunali o a cittadini italiani che hanno i requisiti per la elezione a consigliere comunale.” Nel successivo art. 2 vengono elencate le caratteristiche della delega che non priva il Sindaco della titolarità delle funzioni dello stato civile, deve essere conferita con provvedimento del Sindaco, può riguardare l’esercizio totale o parziale delle funzioni e non richiede accettazione, ma il delegato può rinunciarvi per gravi e comprovati motivi.

 Va pertanto ribadito che a legislazione vigente il Sindaco può delegare l’esercizio della funzione ma non può bloccare l’esercizio della medesima. In genere l’unica motivazione presente nelle deleghe è quella di una più efficace ed efficiente erogazione del servizio (senza specificare di quale ): la delega parziale delle funzioni può dividere i compiti tra chi “celebra” i matrimoni e chi “riceve” la dichiarazione di unione civile. Se il Sindaco intende fare delle dichiarazioni sul piano politico di dissenso nei confronti di una norma, e quindi di esercizio della delega sulla base di tale dissenso, tutto ciò non è contestabile se non è formalizzato in un atto amministrativo. Il che sembra escludere un obbligo di motivazione a fondamento della delega.

 Questa può apparire una soluzione “minimale” e, in fondo, anche deludente, perché mancante di portata politica: ma essa rispetta la natura dell’obiezione di coscienza che – in prima battuta – è diretta a tutelare il singolo individuo nella scelta specifica che è chiamato a fare. Si può obiettare che il Sindaco che delega altra persona a celebrare l’unione omosessuale in qualche modo contribuisce alla realizzazione di tale celebrazione. Se la scelta è di tutelare il diritto individuale del singolo a rispettare la sua coscienza nell’ambito di un sistema democratico che egli condivide – che lo condivida, è evidente: ha partecipato e ha vinto le elezioni –, allora l’astensione possibile è quella che riguarda lo specifico atto vietato dalla coscienza. L’obiettore di coscienza al servizio militare si limitava a non prestare detto servizio, ma non aveva alcun potere nei confronti del sistema del’Esercito; l’obiettore di coscienza sanitario all’aborto si astiene dal compiere gli aborti (o dal vendere i farmaci abortivi), ma continua a lavorare in un sistema che gli aborti li esegue e i farmaci abortivi li vende.

4. Se un Sindaco intendesse sollevare la questione della (grave) mancanza nella legge della previsione dell’obiezione di coscienza, potrebbe evitare di delegare un funzionario comunale e rifiutarsi poi di ricevere le dichiarazioni finalizzate alla costituzione dell’unione civile. In questa ipotesi si prospettano due scenari: a) il Prefetto potrebbe adottare l’atto in via sostituiva, ai sensi dell’art.54, comma 11, TUEL-testo unico enti locali, a fronte dell’inerzia del Sindaco, quale ufficiale dello stato civile; b) gli interessati potrebbero proporre un’azione giudiziaria, di fronte al TAR o al Tribunale ordinario (a seconda della prospettazione difensiva) e il Sindaco potrebbe eccepire in quella sede l’incostituzionalità della legge n.76 del 2016, nella parte in cui non prevede l’obiezione di coscienza. Al di là degli effetti che questa seconda può sortire, ma avrebbe il pregio di sollevare il caso e di aprire un dibattito politico sul diritto di rifiutare il compimento di atti contrari alla propria coscienza.

 Ciò – e per completezza di quadro – sempre che il Sindaco non ritenga che le funzioni attribuite al Comune dalla legge n. 76 siano così incompatibili con la sua coscienza, da doversi dimettere: già sulla base del ragionamento che, come Sindaco, egli in un modo o nell’altro contribuirà sempre a quelle funzioni – approvando il bilancio comunale, approvando disposizioni organizzative, percependo i rimborsi dallo Stato per le funzioni esercitate ecc. – cosicché l’atto di delega ad altro funzionario è solo più prossimo di altri all’atto vietato dalla coscienza, ma non è l’unico possibile.

 Nello spettro delle iniziative che il Sindaco può assumere per marcare la differenza fra unioni civili e matrimonio, e quindi fra il ricevimento della dichiarazione (nel primo caso) e la celebrazione (nel secondo), va detto che si possono certamente individuare luoghi fisici diversi per la “celebrazione” e per la “dichiarazione”. L’art. 3 del succitato D.P.R. 396 all’art. 3 recita testualmente che “I comuni possono disporre, anche per singole funzioni, l’istituzione di uno o più separati uffici dello stato civile”, mentre la Circ. del Ministero dell’Interno – Dip.to AA. Interni e territoriali n.10/2014 avente ad oggetto “Celebrazione del matrimonio civile presso siti diversi dalla casa comunale” ha ripreso in pieno il parere richiesto al Consiglio di Stato ( Sez. I –Adunanza dell’8-1-2014-n.° Aff.03760/2013 – Oggetto “Min.Int.-Dip.to AA. Interni e territoriali- Quesito relativo all’applicazione dell’art. 106 C.C. “ ) che considera  “Casa comunale” qualsiasi struttura nella disponibilità giuridica del Comune  vincolata allo svolgimento di funzioni istituzionali e, segnatamente, alla celebrazione di matrimoni da parte dell’ufficiale di stato civile. Il Sindaco, preferibilmente a seguito di atto di indirizzo da parte della giunta municipale, può emettere un provvedimento che disciplina l’ubicazione dei siti, considerando i diversi fondamenti costituzionali delle due tipologie di atto: tutto ciò ricade nell’autonomia organizzativa del Sindaco, che può senz’altro valorizzare le differenze tra i due adempimenti. L’importante, ai fini del rispetto della legge, è che venga svolta la funzione.

 Riassumendo quanto osservato finora: al livello minimo di tutela del Sindaco la delega è possibile, non va motivata, né può costituire oggetto di valutazione altrui (Ministero, giudici). Il di più è nei termini prima descritti.

5. Si tratta, quindi, di sostenere l’interpretazione in senso costituzionalmente orientato della normativa, ricordando quanto affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 467 del 1991, che intervenne sulla disciplina dell’obiezione di coscienza al servizio militare (allora obbligatorio): “A livello dei valori costituzionali, la protezione della coscienza individuale si ricava dalla tutela delle libertà fondamentali e dei diritti inviolabili riconosciuti e garantiti all’uomo come singolo, ai sensi dell’art. 2 della Costituzione, dal momento che non può darsi una piena ed effettiva garanzia di questi ultimi senza che sia stabilita una correlativa protezione costituzionale di quella relazione intima e privilegiata dell’uomo con se stesso che di quelli costituisce la base spirituale-culturale e il fondamento di valore etico-giuridico.

In altri termini, poiché la coscienza individuale ha rilievo costituzionale quale principio creativo che rende possibile la realtà delle libertà fondamentali dell’uomo e quale regno delle virtualità di espressione dei diritti inviolabili del singolo nella vita di relazione, essa gode di una protezione costituzionale commisurata alla necessità che quelle libertà e quei diritti non risultino irragionevolmente compressi nelle loro possibilità di manifestazione e di svolgimento a causa di preclusioni o di impedimenti ingiustificatamente posti alle potenzialità di determinazione della coscienza medesima.

Di qui deriva che – quando sia ragionevolmente necessaria rispetto al fine della garanzia del nucleo essenziale di uno o più diritti inviolabili dell’uomo, quale, ad esempio, la libertà di manifestazione dei propri convincimenti morali o filosofici (art. 21 della Costituzione) o della propria fede religiosa (art. 19 della Costituzione) – la sfera intima della coscienza individuale deve esser considerata come il riflesso giuridico più profondo dell’idea universale della dignità della persona umana che circonda quei diritti, riflesso giuridico che, nelle sue determinazioni conformi a quell’idea essenziale, esige una tutela equivalente a quella accordata ai menzionati diritti, vale a dire una tutela proporzionata alla priorità assoluta e al carattere fondante ad essi riconosciuti nella scala dei valori espressa dalla Costituzione italiana.

Sotto tale profilo, se pure a seguito di una delicata opera del legislatore diretta a bilanciarla con contrastanti doveri o beni di rilievo costituzionale e a graduarne le possibilità di realizzazione in modo da non arrecar pregiudizio al buon funzionamento delle strutture organizzative e dei servizi d’interesse generale, la sfera di potenzialità giuridiche della coscienza individuale rappresenta, in relazione a precisi contenuti espressivi del suo nucleo essenziale, un valore costituzionale così elevato da giustificare la previsione di esenzioni privilegiate dall’assolvimento di doveri pubblici qualificati dalla Costituzione come inderogabili (c.d. obiezione di coscienza).”

Va segnalato l’ultimo paragrafo, che pare perfettamente coerente con il caso in esame: da una parte la Corte Costituzionale riconosce che il valore costituzionale della coscienza è così elevato da esimere dall’assolvimento dei doveri pubblici; dall’altra aggiunge che il legislatore deve garantire “il buon funzionamento delle strutture organizzative e dei servizi di interesse generale”. Quindi si può sostenere che – a legislazione vigente – il Sindaco può essere esentato da quel dovere pubblico purché non impedisca il funzionamento del servizio comunale; se così fosse e venisse riconosciuto non vi sarebbe la necessità di riconoscere esplicitamente con una legge l’obiezione di coscienza dei Sindaci; di conseguenza, i decreti attuativi potrebbero esplicitare quello che è già permesso.

E’ comunque sostenibile di principio l’illegittimità costituzionale della normativa nella misura in cui non permette l’obiezione di coscienza dei sindaci, anche perché, con riferimento alla normativa sulle unioni civili , il tema riguarda non solo i Sindaci, ma anche altre categorie. Ecco il testo dell’emendamento che in proposito il CS Livatino aveva proposto all’attenzione dei parlamentari:

1. Diritto di obiezione di coscienza.

I cittadini che, per obbedienza alla coscienza, nell’esercizio del diritto alle libertà di pensiero, coscienza e religione riconosciute dalla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dal Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, riconoscono i diritti della famiglia come società fondata sul matrimonio e si oppongono al riconoscimento da parte dello Stato di unioni diverse da essa, possono dichiarare la propria obiezione di coscienza ad ogni atto connesso con la costituzione delle unioni civili tra persone dello stesso sesso e ad ogni condotta o pratica che comporti il riconoscimento da parte del soggetto della rilevanza giuridica di tali unioni o con il riconoscimento della rilevanza giuridica delle convivenze di fatto.

2. Divieto di discriminazione.

Nessuno può subire conseguenze sfavorevoli per avere esercitato il diritto all’obiezione di coscienza o per essersi rifiutato di prestare la propria opera agli atti, alle condotte o alle pratiche di cui al comma precedente.

3. Modalità di esercizio del diritto.

La dichiarazione di obiezione di coscienza di cui al comma 1 è effettuata dal cittadino entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge che regolamenta le unioni civili tra persone dello stesso sesso o all’atto dell’instaurazione del rapporto di lavoro o dell’inizio dell’attività imprenditoriale o professionale e produce effetto immediato.

La dichiarazione si effettua mediante comunicazione scritta al superiore, al datore di lavoro, al Consiglio dell’Ordine di appartenenza e in ogni caso al Prefetto del luogo in cui il soggetto presta l’attività lavorativa, imprenditoriale o professionale. In caso di persone giuridiche, la dichiarazione di obiezione di coscienza è prestata dal legale rappresentante.

4. Esercizio dell’obiezione di coscienza nel procedimento di costituzione delle unioni civili dello stesso sesso.

Il sindaco e i suoi sostituti, gli assessori comunali, i consiglieri comunali, i segretari comunali, i funzionari comunali e circoscrizionali, gli impiegati addetti allo stato civile e i dipendenti comunali, anche esercenti mansioni esecutive, che hanno effettuato la dichiarazione di obiezione di coscienza di cui al comma 1 sono esentati dalle attività connesse alla dichiarazione di cui al comma 2, alla registrazione di cui al comma 3, alla certificazione di cui al comma 9, alla dichiarazione di cui al comma 10, alla annotazione delle convenzioni patrimoniali e delle loro modifiche di cui al comma 13, alla dichiarazione dello straniero di cui al comma 19 in relazione all’art. 116, comma 1, cod. civ., alla manifestazione di volontà di cui al comma 24 nonché alla manifestazione di volontà di cui al comma 27.

5. Esercizio del diritto di obiezione di coscienza del Conservatore dei Registri Immobiliari.

I funzionari e gli impiegati addetti alla Conservatoria dei registri immobiliari che hanno effettuato la dichiarazione di obiezione di coscienza di cui al comma 1 sono esentati dalle attività connesse alle trascrizioni di cui agli articoli 2647 e 2653, comma 1, n. 4 cod. civ. quando conseguono alla costituzione delle unioni civili tra persone dello stesso sesso.

6. Esercizio dell’obiezione di coscienza dei notai.

In deroga all’art. 27 comma 1 legge 16 febbraio 1913, n. 89, il notaio che ha effettuato la dichiarazione di obiezione di coscienza di cui al comma 1, non è obbligato a prestare il suo ministero quando è richiesto in relazione alle convenzioni patrimoniali di cui al comma 13 e alle loro modifiche e trascrizioni nonché in relazione alla ricezione in forma pubblica di un contratto di convivenza di cui al comma 50, all’autentica della sottoscrizione di cui al comma 51, alle modifiche di cui al comma 54, alla risoluzione di cui al comma 59 e agli adempimenti di cui ai commi da 60 a 63.

7. Esercizio dell’obiezione di coscienza da parte degli imprenditori e dei commercianti.

In deroga alle norme vigenti e, in particolare, all’art. 187 R.D. 6 maggio 1940, n. 635, gli imprenditori, nonché i commercianti e gli esercenti pubblici esercizi che hanno effettuato la dichiarazione di obiezione di coscienza di cui al comma 1 possono rifiutare le prestazioni che costituiscono oggetto dell’impresa o dell’esercizio quando la relativa richiesta è direttamente connessa alla costituzione di un’unione civile tra persone dello stesso sesso.

8. Libertà di insegnamento.

La libertà di insegnamento prevista dall’art. 33 della Costituzione si applica, con riferimento alla costituzione al riconoscimento giuridico delle unioni civili tra persone dello stesso sesso, a tutti gli insegnanti in scuole pubbliche e private di ogni ordine e grado e nell’università.

9. Diritto all’educazione dei genitori.

In attuazione dell’art. 30 della Costituzione, i genitori e gli esercenti la potestà sui minori hanno diritto, senza necessità di autorizzazione, di impedire ai minori stessi di partecipare ad attività formative e di insegnamento concernenti la costituzione e il riconoscimento giuridico tra persone dello stesso sesso.

10. Delega al Governo.

Con i decreti legislativi di cui al comma 28, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi in attuazione delle norme di cui ai numeri precedenti, ispirati ai seguenti criteri:

– adeguamento delle norme di organizzazione degli Uffici di Stato civile, delle Conservatorie dei registri Immobiliari, dell’organizzazione dei Comuni, del notariato, delle norme in materia di industria e commercio e dell’organizzazione scolastica al fine di permettere la presentazione delle dichiarazioni di obiezione di coscienza;

– individuazione delle regole organizzative necessarie per garantire che la prestazione o il servizio richiesto agli Uffici Pubblici siano in ogni caso garantiti.

Va aggiunto che oggi si sostiene che il Sindaco, nelle materie attinenti allo stato civile, agisce come ufficiale di stato civile e, quindi, come longa manus del governo (così, ad esempio, Marco Gattuso, magistrato del Tribunale di Bologna al Corriere della Sera, http://www.corriere.it/cronache/16_maggio_18/obiettori-cirinna-sindaci-unioni-gay-6e532ba8-1c70-11e6-86d1-c1e2db24bea0.shtml); è una posizione incoerente rispetto a quelle assunte quando i Sindaci, contro le direttive del Ministro dell’Interno, celebravano unioni omosessuali e trascrivevano atti di matrimonio omosessuali celebrati all’estero. La illegittimità costituzionale di una normativa che vietasse l’obiezione di coscienza si deduce dalle fonti – Costituzione e fonti sopranazionali.

Se, infatti, l’obiezione di coscienza trova il suo fondamento costituzionale negli artt. 2, 19 e 21 della Costituzione, è banale osservare che i tre articoli riconoscono i diritti inviolabili a “tutti” (così gli artt. 19 e 21) – senza alcuna esclusione possibile, trattandosi di “diritti inviolabili dell’uomo”, e non solo di alcune categorie di cittadini.

La lettura è perfettamente coerente con le norme sopranazionali: l’art. 9 CEDU riconosce ad “ogni persona” il diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione e le limitazioni di cui al secondo comma non permettono alcuna applicazione al caso di specie; allo stesso modo “ogni persona ha diritto alla libertà di espressione” (art. 10 CEDU).

Allo stesso modo, la Dichiarazione Universale dei diritti dell’Uomo premette che “Tutti gli esseri umani nascono liberi ed eguali in dignità e diritti. Essi sono dotati di ragione e di coscienza e devono agire gli uni verso gli altri in spirito di fratellanza” e, appunto, all’art. 18, afferma solennemente che “Ogni individuo ha diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione”.

Non è possibile, quindi, nessuna eccezione alla libertà di coscienza, che tutte le fonti normative riconoscono a ogni uomo, in quanto “la ragione e la coscienza” sono caratteristica di tutti gli esseri umani.  Si può richiamare il passo della sentenza n. 467 del 1991, che dimostra la sostanziale obbligatorietà per lo Stato democratico di riconoscere l’obiezione di coscienza..

6. Ci si può chiedere: la decisione della Corte Costituzionale sull’impossibilità per i giudici tutelari di esercitare l’obiezione di coscienza rispetto alle autorizzazioni alle minorenni in materia di aborto smentisce tale obbligatorietà? Leggiamo il passo rilevante:

Sentenza Corte Costituzionale n. 196 del 1987.

“La questione si incentra così nell’assunto contrasto dell’art. 12 della legge n. 194 del 1978 con gli artt. 2, 19 e 21 Cost., venendo in rilievo la denunciata contrapposizione, nella coscienza del remittente, dei suoi convincimenti interni virtutis et vitiorum rispetto alla esistente doverosità di satisfacere officio.

Gli invocati parametri indubbiamente rivestono in fattispecie una connotazione unitaria, poiché se i principi di cui all’art. 2 assumono a valore primario i diritti inviolabili del l’uomo, le garanzie di libertà della coscienza religiosa (secondo i contenuti resi già ostensivi da questa Corte con sentenza n. 117 del 1979) e di altrettanta libertà della manifestazione del pensiero (nei suoi molteplici aspetti) restano avvinti da una complementarietà d’intenti.

A ben vedere, trattasi di comporre un potenziale conflitto tra beni parimenti protetti in assoluto: quelli presenti alla realtà interna dell’individuo, chiamato poi, per avventura, a giudicare, e quelli relativi alle esigenze essenziali dello jurisdicere (ancorché intra volentes).

Orbene, a parte i contenuti di doverosità presenti nell’art. 54, secondo comma Cost., un indice rimarchevole, sia pure a fronte della libertà di associazione, emerge dal dettato del successivo art. 98, terzo comma, là dove tale estrinsecazione di una fondamentale libertà individuale soffre per il magistrato di limitazioni, avuto riguardo al dover questi pronunciare, tra l’altro, proprio sulle questioni familiari. Peraltro, ancora, l’inamovibilità garantita al magistrato (art. 107) che come lo pone al riparo da qualsivoglia interferenza ab externo, così comporta – salvi i casi ex artt. 51 e 52 c.p.c. di sopravvenuto difetto nella neutralità propria del decidere – l’indeclinabile e primaria realizzazione della esigenza di giustizia, interesse d’ordine generale il cui rilievo costituzionale questa Corte ha ripetutamente riconosciuto (cfr. sentenza n. 1 del 1981).

Il magistrato è tenuto ad adempiere con coscienza appunto (art. 4 legge 23 dicembre 1946, n. 478) i doveri inerenti al suo ministero: si ricompongono in tal modo, nella realtà oggettiva della pronuncia, e i suoi convincimenti e la norma obiettiva da applicare. E’ propria del giudice, invero, la valutazione, secondo il suo prudente apprezzamento: principio questo proceduralmente indicato, che lo induce a dover discernere – secondo una significazione già semantica della prudenza – intra virtutes et vitia. Ciò beninteso in quei moduli d’ampiezza e di limite che nelle singole fattispecie gli restano obiettivamente consentiti realizzandosi, in tal guisa, l’equilibrio nel giudicare.

E comunque a che siano evitate abnormi distorsioni all’enunciato equilibrio, fisiologico al giudice, l’ordinamento appronta, d’altronde, opportuni rimedi anche sul piano soggettivo dell’esercizio delle funzioni: alla odierna fattispecie resta estranea, tuttavia, ogni disamina del genere, interna alla strutturazione giudiziaria, alla quale pure compete – nei casi di particolare difficoltà – la possibile adozione di adeguate misure organizzative (cfr. sentenza n. 57 del 1985).”

Pare evidente che il fuggevole richiamo all’art. 54, comma 2, Cost. (“I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”) non venne ritenuto sufficiente dalla Corte Costituzionale per affermare l’infondatezza dell’eccezione di legittimità della legge per la mancata previsione dell’obiezione di coscienza: la sentenza, infatti, si premurava di menzionare due norme (quella sul divieto di iscriversi ai partiti politici, art. 98 comma 3 Cost., e quella sull’inamovibilità del magistrati, art. 107, comma 1 Cost.) per dimostrare che quella dei magistrati è una posizione differente dalle altre, in particolare differente dagli altri cittadini cui sono “affidate funzioni pubbliche”. Non solo: pur distinguendo la posizione dei magistrati da quella degli altri funzionari pubblici, la Corte Costituzionale: a) ribadiva che il magistrato, nell’esercizio della sua funzione, ha il diritto di esercitare la sua coscienza nell’espletamento della sua discrezionalità decisionale (quindi, in sostanza, può fare in concreto obiezione di coscienza alla norma, non autorizzando la minore); b) suggeriva, comunque, “adeguate misure organizzative” per far sì che i magistrati che hanno problemi di coscienza nell’applicare la legge 194 non siano destinati alle funzioni di giudice tutelare.

La sentenza non pare proprio dimostrare che – semplicemente – ai funzionari pubblici non è permessa l’obiezione di coscienza nell’applicazione delle leggi: al contrario, vi sono numerosi elementi che indicano che – anche in quella pronuncia, come in altre – la Corte Costituzionale non smentì affatto la linea favorevole all’obiezione di coscienza, circondando il diniego per i giudici tutelari di garanzie e di suggerimenti organizzativi e nettamente distinguendo la loro posizione rispetto a quella degli altri funzionari pubblici.

7. Da ultimo, è doveroso chiedersi quale società e quale Stato stiamo costruendo se obblighiamo i Sindaci a compiere un atto vietato dalla loro coscienza?

1. a) La pronuncia della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo prima citata contiene un’indicazione significativa:

Corte Europea dei diritti dell’Uomo, Caso Ercep contro Turchia, decisione del 22/11/2011: “ciò che è protetto dall’Articolo 9 della Convenzione, la libertà di pensiero, di coscienza e di religione, è uno dei fondamenti di una “società democratica” ai sensi della Convenzione. Si tratta, nella sua dimensione religiosa, di uno degli elementi più essenziali per l’identità dei credenti e per la loro concezione della vita, ma è anche un bene prezioso per gli atei, gli agnostici, gli scettici e gli indifferenti. Si tratta del pluralismo, conquistato a caro prezzo nel corso dei secoli e da cui dipende il tipo di società. (…) il giudice deve tener conto della necessità di garantire un vero pluralismo religioso, di vitale importanza per la sopravvivenza di una società democratica (…) il pluralismo, la tolleranza e lo spirito di apertura sono le caratteristiche di una “società democratica”.

Benché sia necessario talvolta subordinare gli interessi individuali a quelli di un gruppo, la democrazia non significa semplicemente la supremazia costante dell’opinione di una maggioranza: deve essere raggiunto un equilibrio che garantisca l’uguaglianza di trattamento delle persone appartenenti alle minoranze e eviti qualsiasi abuso della posizione dominante”.

1. b) Uno Stato che nega l’obiezione di coscienza nei casi in cui essa viene invocata da una pluralità significativa di persone è sulla via di diventare uno Stato totalitario: questo avevano ben presente gli estensori della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo (1948), scritta dopo la tragica esperienza di una guerra mondiale originata da uno Stato totalitario e in presenza di quella sovietica, ugualmente totalitaria. I fautori del positivismo giuridico – a volte senza rendersene conto – trasformano il principio di legalità nell’oppressione delle minoranze o dei dissidenti.

E’ significativo il brano di Maurizio Mori per spiegare questa affermazione: “Il funzionamento di società complesse come la nostra si avvale dei servizi svolti dalle diverse professioni, i cui compiti specifici e il cui coordinamento è affidato al diritto che così facendo garantisce l’efficienza della vita sociale. Le norme giuridiche stabiliscono i doveri dei giudici, degli avvocati, degli ingegneri, dei giornalisti, dei giornalai, dei taxisti, dei militari, dei medici, dei farmacisti, e via dicendo. Un giornalaio, per esempio, ha il dovere di vendere tutti i giornali stampati, e non può fare obiezione di coscienza alla diffusione di testate ritenute immorali o scorrette, perché il mancato servizio danneggerebbe il diritto di informazione del cittadino. Un giudice ha il dovere di applicare la legge, qualunque essa sia, e non può fare obiezione di coscienza a quelle che da lui non condivise. Non svolgere con puntualità e precisione il compito previsto è omissione di servizio pubblico, una mancanza che non è giustificata e va sanzionata perché reca danno a terzi, i quali hanno diritto alla prestazione.”

L’obiezione di coscienza, in questo quadro, deve semplicemente scomparire: il quadro normativo deve essere applicato da tutti e da ciascuno, senza porsi nessuna domanda, né su come la norma è stata approvata (per esempio, noi sappiamo bene che molte norme vincolanti sono state approvate in epoca fascista o con modalità che oggi non riterremmo “democratiche”: ma nella visione positivista conta soltanto la regolarità formale), né sul fatto che la condotta obbligatoria sia giusta oppure, appunto, contrasti con la coscienza del singolo che deve porla in essere. In questo ragionamento le sanzioni penali seguono immediatamente (“omissione di servizio pubblico”), perché la visione è “matematica”: legge, condotta obbligatoria, omissione di condotta obbligatoria, sanzione. L’individuo è semplicemente l’esecutore “incosciente” dell’ordine della legge.

1. c) Ebbene, c’è una considerazione di carattere storico che potrebbe essere evidenziata per negare questa evoluzione: l’Italia, fin da quando è emerso il primo caso di obiezione di coscienza (quella al servizio militare), ha sempre fatto la scelta favorevole a questa soluzione.

Si tratta di un orientamento che è durato decenni: 1972 (obiezione al servizio militare), 1978 (legge 194 sull’aborto), 1993 (obiezione di coscienza alla sperimentazione animale), 2004 (legge 40 sulla procreazione medicalmente assistita); ma, appunto, quando nel 1987 la Corte Costituzionale ha negato l’obiezione di coscienza ai giudici tutelari, ha cercato di “disinnescare” la questione, suggerendo esplicitamente (come abbiamo già visto) soluzioni organizzative che permettessero di tutelare i singoli magistrati.

Probabilmente – su questioni forse meno rilevanti – troveremmo altre scelte normative o regolamentari dirette a tutelare le minoranze religiose: si pensi al riconoscimento del sabato non lavorativo per i lavoratori di fede ebraica o avventista, le previsioni di alcune Intese con altre religioni non cattoliche, i contratti collettivi previsti per i lavoratori musulmani; e poi, più in dettaglio, ad esempio, le scelte fatte da molti Comuni per permettere alle famiglie di scegliere menù compatibili con la religione nelle mense scolastiche o aziendali.

Insomma: la “linea” – esplicitata o meno – è sempre stata quella del rispetto della fede religiosa e del “disinnesco”, con adeguate misure organizzative, magari anche difficoltose, del problema del contrasto tra convinzioni religiose e ordinamento pubblico. Non vi è motivo per discostarsi da questa linea, che è appunto dimostrazione concreta della natura democratica e pluralista dello Stato.

1. d) Tuttavia, per sostenere questa tesi, occorrono ultime precisazioni, con le quali, in sostanza, si ritorna all’inizio della trattazione.

L’obiezione di coscienza riguarda il tema del rapporto tra lo Stato e il singolo individuo. Solo comprendendo ed esaltando questa caratteristica, la linea dei Sindaci può avere qualche successo. In uno Stato democratico, la questione “politica” si esaurisce con l’approvazione della legge da parte del Parlamento e la firma del Presidente della Repubblica; dopo questi due passaggi, l’azione politica non può che rivolgersi all’abrogazione della legge con un referendum o da parte di una nuova maggioranza parlamentare ovvero – se ve ne sono le possibilità nei termini prima indicati – con questioni di legittimità costituzionale.