1. In tempi di restrizioni e isolamento sociale, il gioco d’azzardo lecito è stato limitato alle lotterie istantanee Gratta&Vinci e al gioco on line, rendendo ancora più complessa la condizione dei ludopatici. A prima vista, la chiusura dei luoghi di gioco a seguito dei provvedimenti anti-Covid parrebbe un aiuto per coloro che erano in cura nei servizi per “disturbo da gioco d’azzardo”, una forma di dipendenza comportamentale, complessa e multidimensionale, inserita nel Diagnostic and Statistical Manual of mental disorders 5th edition (DSM-5) nella categoria delle dipendenze (Substance-Related and Addictive Disorders).
E in effetti una recente indagine del CNR[1] ha fatto emergere un beneficio per la maggior parte dei giocatori abituali: il 35,4% degli intervistati riferisce di aver ridotto il gioco e il 22,8% di averlo interrotto. Lo stesso studio rileva che solo una fetta di giocatori ha virato su modalità di gioco online: tra i fruitori on line l’11% riferisce di aver iniziato questa modalità durante l’isolamento.
Ma vi sono dati che mostrano come gli account di gioco online nello stesso periodo siano notevolmente aumentati, anche fino al 200% per le VLT online e di quasi il 3.500% per gli account di poker online. Il che vuol dire che il primo periodo di chiusura ha accelerato il progressivo spostamento del gioco verso l’online, tanto da ipotizzare che il relativo mercato valga il 40% della raccolta complessiva.
Non è ridotta la quota di giocatori problematici, incentivata dal relativo isolamento, che costringe e costringerà ancora a isolarsi all’interno delle mura domestiche. Il periodo successivo al lockdown di marzo ed aprile 2020 aveva evidenziato l’aumento dei segnali del disagio in varie forme, con particolare riguardo alle conflittualità e alle violenze familiari, ma al temo stesso alle richieste dei familiari di consulenza relative a propri congiunti dipendenti dal gioco d’azzardo.
2. Ai disagi dei giocatori si associa l’incremento dei proventi della criminalità organizzata, che ben sa utilizzare l’azzardo per far proliferare i propri guadagni attraverso scommesse clandestine, prestiti usurari alle vittime del gioco e riciclaggio: la relazione della DIA-Direzione Investigativa Antimafia, presentata dal Ministro dell’Interno al Parlamento e relativa al periodo gennaio-giugno 2019[2] ben sottolinea la consolidata pre-esistenza di tale ramo di interesse criminale, col coinvolgimento di numerosi clan sia nel settore illegale delle scommesse on line e delle slot machine, sia nella gestione legale di talune sale da gioco, o di punti di raccolta scommesse.
L’on line permette ai clan di mettere in piedi vere e proprie truffe, sempre legate al gioco d’azzardo, col metodo del match fixing, ossia truccando e manipolando i risultati di gare sportive. Le indagini della DIA documentano come anche le tecnologie offrano opportunità di infiltrazione, soprattutto in ambito transnazionale, attraverso il sistematico ricorso a piattaforme di gioco predisposte per frodi informatiche, spesso allocate all’estero, che consentano consistenti evasioni fiscali. Vengono aperte società di gaming e di betting in Stati Ue, soprattutto a Malta, che poi di fatto raccolgono scommesse o offrono giochi on line anche per il territorio italiano. E se non sono direttamente i clan a gestire il traffico, ci sono comunque imprenditori che, dietro una parvenza di legalità, si appoggiano ai capi criminali per fare affari.
Gioco d’azzardo significa un universo complesso e variegato, all’interno del quale si trovano persone differenti. È un mondo popolato da famiglie che prima della pandemia giocavano al Bingo il sabato sera, giovani che si cimentano nelle scommesse calcistiche, distinti uomini d’affari che perdono ai tavoli del casinò, casalinghe ammaliate dalle slot machine, padri di famiglia ridotti sul lastrico per i debiti da gioco divenuti preda degli usurai: l’elenco rischia di essere lungo.
3. Il gioco d’azzardo patologico è stato preso in esame secondo paradigmi cognitivo-comportamentale, psicoanalitico, sistemico, medico, ecc., ognuno dei quali ha fornito una interpretazione sull’eziopatogenesi secondo il proprio campo di studio. L’integrazione fra i diversi approcci fa comprendere quanto l’origine sia multifattoriale: come per altre condotte di dipendenza, non è il semplice incontro fra una persona e una sostanza che in sé determina o scongiura una dipendenza in maniera immediata. Il gioco patologico è la risultante di un processo lento e insidioso, legato a caratteristiche specifiche del soggetto, del contesto, del tipo di gioco e del momento specifico nella vita di ciascuno; sono identificabili:
- fattori neurobiologici, quali alterata funzionalità dei sistemi di serotonina, dopamina e noradrenalina, legati ai meccanismi di gratificazione e ricompensa, al controllo degli impulsi, al tono dell’umore, a comportamenti quali inibizione e aggressività;
- fattori psicologici che sembrano favorire l’instaurarsi della dipendenza. Taluni giocatori manifestano amore per il rischio, impulsività, competizione, ricerca di sensazioni intense, scarsa tolleranza per noia ed eventi ripetitivi. Altri giocatori hanno invece scarsa stima di sé, e il gioco dà l’impressione di evadere dal quotidiano e alleviare sentimenti negativi come frustrazione e depressione. Per i primi il gioco è funzionale a metterli in azione, per i secondi a sfuggire ai problemi. I giocatori per fuga diventano dipendenti molto più velocemente dei giocatori d’azione, poiché prediligono videopoker, slot machine, Bingo, Lotto e simili: il loro ingresso nel mondo del gioco ha poco a che fare con il denaro, non acquisiscono grosse vincite, e la fase vincente è bruciata in poco tempo;
- familiarità. Avere genitori con problemi di gambling patologico è un importante fattore per far sorgere la dipendenza;
- fattori ambientali. Ineriscono sia all’educazione ricevuta sia al contesto di vita: situazioni familiari problematiche, tendenza a considerare il denaro come fonte di felicità, difficoltà economiche unite a strategie di marketing, aspetti culturali permissivi;
- comorbilità. Il gioco patologico si associa non infrequentemente a disturbi comportamentali, abuso di sostanze, in particolare alcool, disturbi dell’umore e della personalità. La possibilità di diventare un giocatore patologico è due volte maggiore negli uomini, e inversamente proporzionale al livello di istruzione. Le fasce più a rischio sembrano, tra le donne, le casalinghe e le lavoratrici autonome dai quaranta ai cinquant’anni e, tra gli uomini, i disoccupati o i lavoratori autonomi che hanno un frequente contatto col denaro e un’età intorno ai quarant’anni.
4. Sulla ludopatia si sono registrati ripetuti interventi del Parlamento[3], fondati sull’esigenza di tutelare la sicurezza pubblica, di contrastare il crimine organizzato, e di salvaguardare minori e i soggetti più deboli, oltre che per salvaguardare i profili fiscali. La regolamentazione distingue i giochi vietati da quelli consentiti, per i quali occorre un’apposita concessione o autorizzazione. Anche Regioni e amministrazioni locali si sono interessate della materia dei giochi, dando origine a un complesso contenzioso con gli operatori del settore.
L’intervento più organico è stato effettuato con il decreto legge n. 158 del 2012 (c.d. decreto Balduzzi, convertito nella legge n. 189 del 2012). Con riguardo ai profili sanitari, si prevede l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) quanto alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia (art 5 co, 2). In attuazione di tale disposizione, è stato approvato il Piano d’azione nazionale.
Per contenere i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro li si vieta nelle trasmissioni televisive e radiofoniche e durante le rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori[4]. Il Ministero dell’Istruzione segnala l’importanza del gioco del responsabile agli istituti primari e secondari ai fini dell’organizzazione di campagne informative ed educative sul tema (art. 7 co. 5 bis).
Viene ribadito il divieto di ingresso ai minori di anni 18 nelle aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale Bingo, nelle aree ovvero nelle sale in cui sono installati apparecchi VLT, e nei punti vendita in cui si esercitano le scommesse quale attività principale. Il titolare dell’esercizio è tenuto ad identificare i minori di età mediante richiesta di esibizione di un documento di identità, tranne nei casi in cui la maggiore età sia manifesta (art. 7 co. 8)[5]. È stato istituito infine un Osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave[6].
5. La legge n. 190 del 2014 contiene anche una disciplina transitoria, in attesa del riordino della normativa. In particolare è prevista la possibilità di regolarizzare la posizione per coloro che offrono scommesse con vincite in denaro (per proprio conto o di terzi, anche esteri) che non sono collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, pena ulteriori sanzioni e normative restrittive. Tale disposizione è volta a disciplinare una situazione che si è determinata nel corso degli ultimi anni in relazione ad alcune agenzie di scommesse, collegate a bookmakers e a casinò off-shore, con sedi all’estero, che ritengono di poter esercitare attività di raccolta di gioco in Italia senza concessione da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, e conseguentemente non versano alcuna imposta all’erario.
Il quadro normativo di disciplina del settore dei giochi risulta articolato su diversi livelli (nazionale, regionale ed alcuni provvedimenti dei singoli comuni): vi è quindi l’esigenza di un testo unico che raccolga le numerose norme adottate, al fine di recepire in un’organica disciplina nazionale le esperienze più significative realizzate a livello regionale e locale.
Vi è l’esigenza di investire risorse economiche per interventi di prevenzione, cura e riabilitazione da gioco d’azzardo patologico. Ecco le azioni più importanti a livello nazionale e locale:
- creazione e potenziamento di una rete di Sportelli informativi distrettuali che svolgano attività di ascolto e di informazione;
- sviluppo dell’animazione socio culturale territoriale attraverso interventi nelle scuole, partecipazione a iniziative e manifestazioni locali con info-point, organizzazione di dibattiti pubblici e distribuzione di materiale pubblicitario relativo al gioco d’azzardo con rischio patologico;
- l’assegnazione alle ASL di risorse economiche destinate alla prevenzione,, in base al criterio della popolazione assoluta per ASL di residenza.
L’attuale momento di crisi può diventare un’occasione per una legge quadro di riordino del settore, e soprattutto per far emergere la volontà politica di guardare oltre il gettito erariale e di concentrarsi sulla tutela della salute dei cittadini, e sulla salvaguardia dell’economia legale dagli appetiti mafiosi.
Daniele Onori
[1] Vedi https://www.cnr.it/it/nota-stampa/n-9513/il-gioco-d-azzardo-al-tempo-del-covid-19
[2] Vedi https://direzioneinvestigativaantimafia.interno.gov.it/semestrali/sem/2019/1sem2019.pdf
[3] Le disposizioni del testo unico del 1931 in materia di pubblica sicurezza sono state più volte aggiornate nel corso degli anni: ad esempio la legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria per il 2006 art.1 co. 525 ss), al fine di contrastare i fenomeni di illegalità connessi alla distribuzione on line dei giochi con vincite in denaro, attribuisce in particolare all’Azienda Autonoma Monopoli di Stato la puntuale regolamentazione del settore (vedi ad esempio il decreto 27 luglio 2011) e l’inibizione dei siti web privi delle autorizzazioni previste, o che svolgono attività in contrasto con la disciplina vigente. Il decreto legge n. 98 del 2011 convertito nella legge n. 111 del 2011), nel ribadire il divieto di partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di 18 anni, inasprisce le sanzioni, di natura pecuniaria ovvero di sospensione dell’esercizio o di revoca in caso di commissione di tre violazioni nell’arco di tre anni (I controlli, stando a quanto riferito dal Governo in sede di interrogazione parlamentare, sono stati circa 38.000 nel 2013 e oltre 20.000 nel 2014). Lo stesso provvedimento detta anche norme più severe sui requisiti dei concessionari di giochi pubblici e disposizioni per contrastare l’evasione, l’elusione fiscale e il riciclaggio (commi 20 ss.). La legge n. 88 del 2009, art. 24, commi 12 ss (legge comunitaria per il 2008), oltre a nuovi requisiti dei soggetti che richiedono la concessione ed un inasprimento delle sanzioni, prevede l’adozione di strumenti ed accorgimenti per l’esclusione dall’accesso al gioco on line da parte di minori, nonché l’esposizione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco gestiti dal concessionario (comma 17, lett. e). Con il c.d. “conto di gioco” di cui al comma 19 (per la cui apertura occorre fornire il codice fiscale) si crea una sorta di autolimitazione obbligatoria per il giocatore, che stabilisce i propri limiti di spesa settimanale o mensile, con conseguente inibizione dell’accesso al sistema in caso di raggiungimento della soglia predefinita. Per i giocatori è prevista anche la facoltà di auto-esclusione dal sito del concessionario, con conseguente impedimento ad un nuovo accesso. L’anagrafe dei conti di gioco consente anche il monitoraggio dell’attività di ciascun giocatore. Con la legge n. 220 del 2010 (art. 1, commi 78 ss) viene rivisto lo schema di convenzione tipo per le concessioni per l’esercizio e la raccolta dei giochi pubblici, anche al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare o illegale in Italia e le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore, di tutelare la sicurezza, l’ordine pubblico ed i consumatori, specie minori d’età (sulla legittimità di tali restrizioni all’attività di organizzazione e gestione dei giochi pubblici affidati in concessione vedi anche la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2015).
Sono anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonché via internet, che incitano al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori, o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco[4]. La pubblicità deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco. Per i trasgressori (sia il committente del messaggio pubblicitario sia il proprietario del mezzo di comunicazione interessato) vi è una sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000 euro (art. 7, commi 4 e 4 bis).Avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita devono essere riportati su schedine e tagliandi dei giochi; su apparecchi di gioco (c.d. AWP – Amusement with prizes), cioè quegli apparecchi che si attivano con l’introduzione di monete o con strumenti di pagamento elettronico; nelle elle sale con videoterminali (c.d. VLT – Video lottery terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e cioè quegli apparecchi che si attivano con l’introduzione di monete o con strumenti di pagamento elettronico; nelle elle sale con videoterminali (c.d. VLT – Video lottery terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e non; nei siti internet destinati all’offerta di giochi con vincite in denaro. In caso di inosservanza di tali disposizioni è prevista la sanzione amministrativa di 50.000 euro (art. 7, commi 5 e 6).
[5] E’ prevista l’intensificazione dei controlli sul rispetto della normativa (art. 7, comma 9) ed una progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta dei punti gioco per tener conto della presenza nel territorio di scuole, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi (art. 7, comma 10). Peraltro non è mai stato emanato il decreto ministeriale che avrebbe dovuto indicare i criteri ed indirizzi e le amministrazioni regionali e locali hanno adottato dei propri regolamenti in materia, dando luogo anche ad un forte contenzioso.
[6] Tale Osservatorio, inizialmente istituito presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli è stato successivamente trasferito al Ministero della salute ai sensi della legge n. 190 del 2014 (legge finanziaria per il 2015), che ne modifica anche la composizione, per assicurare la presenza di esperti e di rappresentanti delle regioni, degli enti locali e delle associazioni operanti in materia. La stessa legge (art. 1, comma 133) destina annualmente, a decorrere dal 2015 una quota di 50 milioni di euro, nell’ambito delle risorse destinate al finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale, per la cura delle patologie connesse alla dipendenza da gioco d’azzardo (1 milione annuo per la sperimentazione di software per monitorare il comportamento del giocatore e generare messaggi di allerta).
