Il contrasto fra il diritto dei migranti alla protezione internazionale con quello degli Stati alla protezione dei propri confini. Un primo punto di situazione.
Le rinnovate polemiche fra il Governo Meloni, e più in generale, la politica, e la magistratura italiana, in tema di applicazione del Protocollo Italia – Albania, a confronto dei provvedimenti della Sezione specializzata Immigrazione Protezione Internazionale e Libera Circolazione dei cittadini dell’Unione europea dei Tribunali di Roma e di Bologna, alla luce della giurisprudenza della CGUE – Corte di Giustizia dell’Unione Europea
Grande eco sta avendo il contrasto fra esponenti della magistratura associata, da un lato, e rappresentanti di massimo livello del Governo, scaturito dalle decisioni del 18 ottobre 2024 della Sezione Immigrazione Protezione internazionale e Libera Circolazione dei cittadini dell’Unione europea del Tribunale di Roma, in materia di procedure accelerate di definizione delle richieste di protezione internazionale di migranti provenienti da Paesi cd. sicuri; tali decisioni, infatti, hanno spinto il Governo ad adottare un decreto-legge (D.L. n° 158 del 23.10.2024), di esplicita definizione dei Paesi cd. sicuri a mezzo di norma di rango primario (laddove, prima, ciò era affidato ad un decreto interministeriale aggiornato periodicamente), a seguito e per effetto del quale la Sezione Immigrazione del Tribunale di Bologna ha, poi, con ordinanza del 25 ottobre 2024, sollevato questione di pregiudizialità, ex art. 267 TFUE – Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, davanti alla Corte Europea del Lussemburgo – CGUE, di due questioni riguardanti la individuazione delle condizioni sostanziali che consentono la designazione di un paese di origine come ‘sicuro’, alla luce di tale decretazione d’urgenza.
E’ forse il caso, proprio per cogliere meglio la portata politica del contrasto, soffermarsi sulle connotazioni giuridiche della questione.
Gli elementi da prendere in considerazione al riguardo sono, in consecutio temporale: la decisione della CGUE del 4 ottobre 2024, le pronunce della Sezione Immigrazione del Tribunale di Roma del 18.10.2024, il decreto-legge del 23.10.2024 ed infine l’ordinanza del Tribunale di Bologna del 25.10.2024.
I. Il relativo percorso giudiziario va riferito, remotamente, alla previsione, ex art. 28 bis e ter dlgs. 25/2008, norma di attuazione della direttiva 2005/85/CE (recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato), secondo cui è previsto che la Commissione territoriale, organo amministrativo del Ministero degli Interni localizzato presso ogni Prefettura, adotti in forma di procedura accelerata la delibazione sulla domanda di asilo di richiedente che provenga da Paese cd. ‘sicuro’, altrimenti esitabile entro trenta giorni dal ricevimento della domanda prorogabili fino a sei mesi (ulteriormente prorogabili di altri nove mesi + nove in casi eccezionali), durante i quali il richiedente è ordinariamente ammesso a permanere in Italia, e di fatto, con movimento secondario, a potersi spostare in tutta Europa se non bloccato alle frontiere degli altri Stati membri.
In caso di procedura siffatta, l’impugnazione da parte del richiedente asilo del provvedimento di manifesta infondatezza della sua domanda non comporta, infatti, come nel caso della procedura ordinaria, l’automatica sospensione del provvedimento impugnato -e del connesso ordine di allontanamento dal Paese- e ne consente il trattenimento presso i Centri all’uopo destinati, come confermato dalla sentenza a SS.UU. della Cassazione n° 11399 del 29.4.2024, che ha affermato che tale principio (relativo non soltanto all’ipotesi di richiedenti asilo provenienti da Paesi di origine sicuri, ma anche alle altre decisioni amministrative di manifesta infondatezza delle domande di protezione ricomprese all’interno dell’art. 28 ter del D.Lgs. 25/2008 e, più in generale, a tutte le ipotesi di procedure accelerate di cui all’art. 28 bis del medesimo decreto) non si applica solo quando la procedura accelerata non è stata rispettata nelle sue articolazioni procedimentali.
Va, al riguardo, ricordato che il D.L. n. 20/2023 conv. in L. n. 50/2023 -cd. Decreto ‘Cutro’- ha, in sintesi, introdotto una procedura accelerata di frontiera, in uno a regole speciali, per conoscere di -e se del caso rigettare- le richieste dei richiedenti la protezione internazionale provenienti da paesi di origine sicuri permettendone per ciò solo, nel frattempo, il trattenimento presso Centri appositamente istituiti, tra cui quelli in territorio albanese-dichiarate zone extraterritoriali sottoposte alla giurisdizione italiana- di cui al Protocollo Italia – Albania, dove erano appunto stati portati i dodici richiedenti asilo la cui impugnazione è stata accolta dal Tribunale di Roma con i decreti del 18 ottobre in commento.
In tali ipotesi, disciplinate dall’art. 28 bis e ss. dlgs. n° 25/2008, il quale subordina l’applicabilità della procedura accelerata, inter alia, alle condizioni di cui alla lettera b bis del comma 2 (“domanda di protezione internazionale presentata direttamente alla frontiera o nelle zone di transito di cui al comma 4 da un richiedente proveniente da un Paese designato di origine sicura ai sensi dell’articolo 2-bis”), interviene il combinato disposto degli artt. 3, comma 2, della legge di ratifica di detto Protocollo, e 10, comma 2, lettera b bis (introdotta dal d.lgs. n° 145 dell’11/10/2024), a mente del quale «Nelle aree di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera c), del Protocollo possono essere condotte esclusivamente persone imbarcate su mezzi delle autorità italiane all’esterno del mare territoriale della Repubblica o di altri Stati membri dell’Unione europea, anche a seguito di operazioni di soccorso (…) rintracciati, anche a seguito di operazioni di ricerca o soccorso in mare, nel corso delle attività di sorveglianza delle frontiere esterne dell’Unione europea […]»
II. Il Tribunale di Roma, con i decreti emessi il 18 ottobre, non ha ritenuto sussistente il presupposto di applicabilità di tale norma, in ragione della loro provenienza da Paesi considerati non (integralmente) sicuri, quali l’Egitto e il Bangladesh, e non ha, quindi, convalidato il trattenimento dei dodici cittadini stranieri richiedenti asilo condotti nei nuovi centri per migranti in Albania, in adempimento del Protocollo tra Italia e Albania (ratificato con l. 21 febbraio 2024, n. 14), di creazione di centri di detenzione amministrativa a gestione italiana in territorio albanese, destinati appunto al trattenimento dei (soli) migranti imbarcatisu mezzi delle autorità italiane all’esterno del mare territoriale della Repubblica o di altri Stati membri dell’Unione europea, anche a seguito di operazioni di soccorso.
In conseguenza di ciò, l’assenza di un titolo di permanenza del richiedente protezione in tali strutture determina la riacquisizione da parte dello straniero dello status libertatis che, nel caso specifico, non comporta la liberazione nel territorio albanese ma, al contrario, l’attivazione delle Autorità italiane per la sua conduzione in Italia dove i richiedenti saranno sottoposti alla procedura ordinaria di valutazione delle loro richieste di protezionee potranno presentare ricorso entro i termini previsti avverso il diniego di riconoscimento della protezione internazionale già pronunciato dalla Commissione territoriale.
In motivazione, la sezione Immigrazione capitolina ha, in particolare, richiamato l’orientamento di legittimità per il quale “In materia di protezione internazionale e umanitaria il ricorso alla categoria del fatto notorio, generalmente escluso da questa Corte fino al 2008 … va oggi rimeditato, alla luce dei principi del cd. “onere attenuato della prova” e del dovere di collaborazione istruttoria chiaramente affermati da Cass. Sez. U., Sentenza n. 27310 del 17/11/2008, Rv. 605498” e di qui “Deve pertanto ammettersi, nell’attuale contesto normativo ed alla luce dell’elaborazione giurisprudenziale consolidatasi in tema di cooperazione istruttoria e di onere della prova attenuato, da un lato la possibilità del ricorrente di invocare il fatto notorio, e dall’altro il corrispondente dovere del giudice di non ignorarlo. In tal senso va data continuità all’orientamento secondo cui le risultanze delle fonti informative aggiornate sul Paese di origine del richiedente la protezione internazionale o umanitaria (le cd. C.O.I.) costituiscono fatto notorio, proprio in ragione della loro diretta disponibilità da parte della collettività e della loro capillare diffusione mediante i canali informatici disponibili alla pluralità dei consociati (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 6280 del 05/03/2020, non massimata)”, di fatto invocando la propria legittimazione all’utilizzo di tali fonti -se del caso, come nella fattispecie in esame- difformemente dalla valutazione espressa dal legislatore.
COI rappresentate, nel caso in esame, dalle stesse informazioni contenute nellascheda-paese, allegata al decreto interministeriale di designazione quali Paesi sicuri di Egitto e Bangladesh, definiti per l’appunto “sicuri ma con eccezioni per alcune categorie di persone” (per quanto riguarda l’Egitto, le eccezioni riguardano oppositori politici, dissidenti, attivisti e difensori dei diritti umani o, comunque, coloro che possano ricadere nei motivi di persecuzione di cui all’articolo 8, comma 1, lettera e) del d.lgs. 19 novembre 2007, n. 251. Per quanto riguarda il Bangladesh, si riscontrano casi con un effettivo bisogno di protezione internazionale legati all’appartenenza alla comunità LGBTQI+, alle vittime di violenza di genere, incluse le mutilazioni genitali femminili, alle minoranze etniche e religiose, alle persone accusate dicrimini di natura politica e ai condannati a morte, nonché per relazione al crescente fenomeno degli sfollati “climatici”, costretti ad abbandonare le proprie case a seguito di eventi climatici estremi).
L’Avvocatura dello Stato, per conto del Ministero degli Interni, ha proposto avverso tali decreti del Tribunale di Roma ricorso per cassazione con richiesta di rimessione alle sezioni unite per la delicatezza ed urgenza della questione da dirimere, lamentando il travisamento della sentenza della CGUE del 4 ottobre nella parte in cui il giudice romano ha ritenuto non potesse essere svolta alcuna eccezione per relazione a peculiari categorie di persone assoggettabili a forme di persecuzione nei due Stati -Egitto e Bangladesh- ritenuti, per il resto, sicuri nell’intero loro territorio: “L’ordinanza in epigrafe deve essere pertanto cassata per aver affermato l’errato principio di diritto secondo cui non può essere disposto il trattenimento ai sensi delle norme in rubrica quando il richiedente la protezione internazionale provenga da un Paese designato dal decreto del MAECI adottato ai sensi dell’art. 2-bis, d.lgs. n. 25/2008 come di origine sicura, quando questo sia tale in tutto il suo territorio nazionale, ma emergano criticità nel rispetto dei diritti di una specifica categoria di soggetti, alla quale il richiedente non abbia allegato né provato la propria appartenenza, ai fini della valutazione dei gravi motivi per ritenere che quel Paese non è sicuro per la situazione particolare in cui lo stesso richiedente si trova”.
III. Il Governo italiano ha, poi, adottato il cennato decreto legge, con il quale (oltre che ad introdurre espressa previsione di gravame avverso le decisioni delle sezioni Immigrazione a mezzo appello alla competente Corte d’Appello) ha aggiornato l’elenco dei Paesi sicuri (Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Costa d’Avorio, Egitto, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Perù, Senegal, Serbia, Sri Lanka e Tunisia), escludendo dalla previsione vigente del previo decreto interministeriale, in ossequio espresso alla pronuncia della CGUE del 4 ottobre, “i Paesi che non soddisfano le condizioni per determinate parti del loro territorio” (segnatamente Colombia Camerun e Nigeria), ma confermando appunto Egitto e Bangladesh, “considerato il regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio del 14 maggio 2024, n. 2024/1348/UE, che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale dell’Unione e abroga la direttiva 2013/32/UE (fulcro normativo della pronuncia della CGUE del 4 ottobre, in quanto al momento vigente) e, in particolare, l’articolo 61, paragrafo 2 secondo cui «La designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro a livello sia dell’Unione che nazionale può essere effettuata con eccezioni per determinate parti del suo territorio o categorie di persone chiaramente identificabili» che, pur trovando applicazione a decorrere dal 12 giugno 2026, ha indicato l’orientamento condiviso da parte degli Stati membri dell’Unione europea”.
Quindi, il provvedimento governativo, lungi dall’esaurirsi nell’adozione dell’elenco aggiornato dei Paesi sicuri con norma primaria in luogo di quella, precedente, di fonte ministeriale, ha professatamente ritenuto di adempiere alle indicazioni europee ed, anzi, di portarsi, in qualche modo, avanti nello sviluppo della legislazione nazionale per relazione al nuovo regolamento UE, che entrerà in vigore nell’estate del 2026.
IV. La sezione Immigrazione del Tribunale di Bologna (sulla scia sempre del Tribunale di Roma che, con ordinanza di rinvio n° 26085/24 del 1.7.2024, aveva già chiesto alla Suprema Corte di chiarire “se in caso di soggetto proveniente da paese di origine sicuro, nell’ambito del procedimento conseguente al provvedimento di rigetto per manifesta infondatezza ai sensi dell’art. 28 ter, D.Lvo. n. 25/2008 emesso dalla C. T. R. P. I. R. … il giudice ordinario sia vincolato alla lista dei paesi di origine sicura approvata con il decreto interministeriale, o se il giudice debba, anche in ragione del dovere di cooperazione istruttoria, comunque valutare, sulla base di informazioni sui paesi di origine (COI) aggiornate al momento della decisione, se il Paese incluso nell’elenco dei “Paesi di origine sicuri” sia effettivamente tale alla luce della normativa europea e nazionale vigente in materia”), chiamato a pronunciarsi sul ricorso presentato da un richiedente asilo cittadino del Bangladesh contro la decisione della Commissione territoriale felsinea per il riconoscimento della protezione internazionale (la quale, all’esito di una trattazione con procedura accelerata, aveva dichiarato la sua domanda di protezione internazionale manifestamente infondata in ragione della sua provenienza da un paese di origine sicuro e della mancata indicazione di gravi motivi per ritenere che il Bangladesh non fosse sicuro per la particolare situazione in cui il richiedente si trovava) sul presupposto di contrasto interpretativo sorto intorno alla decisione della Corte di Giustizia del 4 ottobre 2024e, in particolare, al dovere del giudice italiano di disapplicare il provvedimento nazionale di designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro (quando, dalle informazioni fornite dalle organizzazioni internazionali competenti e acquisite dal giudice, emerga che in tale paese vi sono categorie di persone esposte al rischio concreto di persecuzioni o di danno grave, considerato che, malgrado la CGUE si fosse soffermata solo sugli aspetti territoriali, l’espressione “generalmente e costantemente” includa anche -come motivato pure dalla sezione Immigrazione del Tribunale di Roma quanto al requisito che la designazione del Paese ‘sicuro’ lo sia perché tale “in modo generale ed uniforme”- il divieto di designazioni parziali sotto il profilo soggettivo, con la conseguenza che non può essere designato Paese di origine sicuro quello in cui sono escluse non solo parti del territorio ma anche determinate categorie di persone), ha rimesso gli atti alla CGUE perché questa, in via pregiudiziale, decidesse:
- se «ai sensi degli articoli 36, 37 e 46 della Direttiva 2013/32/UE e del suo Allegato I, il parametro sulla cui base debbono essere individuate le condizioni di sicurezza che sottendono alla designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro debba essere inderogabilmente individuato nella carenza di persecuzioni dirette in modo sistematico e generalizzato nei confronti degli appartenenti a specifici gruppi sociali e di rischi reali di danno grave come definito nell’Allegato I uno della direttiva 2013/32/UE, in particolare se la presenza di forme persecutorie o di esposizione a danno grave concernenti un unico gruppo sociale di difficile identificazione – quali ad esempio le persone LGBTIQA+, le minoranze etniche o religiose, le donne esposte a violenza di genere o a tratta ecc. – esclude detta designazione»;
- nonché, «se il principio del primato del diritto europeo ai sensi della consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea imponga di assumere che, in caso di contrasto fra le disposizioni della direttiva 2013/32/UE in materia di presupposti dell’atto di designazione di un paese terzo come paese di origine sicuro e le disposizioni nazionali, sussista sempre l’obbligo per il giudice nazionale di non applicare queste ultime, in particolare se tale dovere per il giudice di disapplicare l’atto di designazione permanga anche nel caso in cui detta designazione venga operata con disposizioni di rango primario, quale la legge ordinaria».
V. La CGUE, in composizione di Grand Chambre, aveva infatti deciso, con sentenza del 4 ottobre scorso, il caso nascente dal rinvio pregiudiziale alla CGUE della Corte regionale di Brno (Repubblica Ceca), in procedimento di impugnazione del provvedimento di respingimento della domanda di protezione internazionale di un cittadino moldavo, entrato nel territorio della Repubblica ceca con documenti falsi, fondato sul decreto interno della Cekia che considera la Moldova come “Paese di origine sicuro”, ad eccezione della zona della Transnistria.
In particolare, era stata suscitata “pronuncia pregiudiziale … sull’interpretazione degli articoli 36 e 37, dell’articolo 46, paragrafo 3, e dell’allegato I della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 60), nonché dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”, tenuto conto che “I considerando 18 e 20 della direttiva 2013/32 così recitano:
«(18) È nell’interesse sia degli Stati membri sia dei richiedenti protezione internazionale che sia presa una decisione quanto prima possibile in merito alle domande di protezione internazionale, fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo.
(…)
(20) In circostanze ben definite per le quali una domanda potrebbe essere infondata o vi sono gravi preoccupazioni di sicurezza nazionale o di ordine pubblico, gli Stati membri dovrebbero poter accelerare la procedura di esame, introducendo in particolare termini più brevi, ma ragionevoli, in talune fasi procedurali, fatto salvo lo svolgimento di un esame adeguato e completo e un accesso effettivo del richiedente ai principi fondamentali e alle garanzie previsti dalla presente direttiva»” e che “L’articolo 31 di tale direttiva, intitolato «Procedura di esame», al paragrafo 8 prevede quanto segue:
«Gli Stati membri possono prevedere [, nel rispetto dei principi fondamentali e delle garanzie di cui al capo II,] che una procedura d’esame sia accelerata e/o svolta alla frontiera o in zone di transito a norma dell’articolo 43 se: b) il richiedente proviene da un paese di origine sicuro a norma della presente direttiva;”, mentre “L’articolo 32 di detta direttiva, intitolato «Domande infondate», così prevede: 2. Nei casi di domande infondate cui si applichi una qualsiasi delle circostanze elencate nell’articolo 31, paragrafo 8, gli Stati membri possono altresì ritenere una domanda manifestamente infondata, se così definita dal diritto nazionale»”.
In ragione di ciò, continua la CGUE, l’art. 36 della Direttiva afferma che “«1. Un paese terzo designato paese di origine sicuro a norma della presente direttiva può essere considerato paese di origine sicuro per un determinato richiedente, previo esame individuale della domanda, solo se:
a) questi ha la cittadinanza di quel paese; ovvero
b) è un apolide che in precedenza soggiornava abitualmente in quel paese,
e non ha invocato gravi motivi per ritenere che quel paese non sia un paese di origine sicuro nelle circostanze specifiche in cui si trova il richiedente stesso e per quanto riguarda la sua qualifica di beneficiario di protezione internazionale a norma della direttiva [2011/95].
2. Gli Stati membri stabiliscono nel diritto nazionale ulteriori norme e modalità inerenti all’applicazione del concetto di paese di origine sicuro»”,
mentre l’art. 37: “«1. Gli Stati membri possono mantenere in vigore o introdurre una normativa che consenta, a norma dell’allegato I, di designare a livello nazionale paesi di origine sicuri ai fini dell’esame delle domande di protezione internazionale.
2. Gli Stati membri riesaminano periodicamente la situazione nei paesi terzi designati paesi di origine sicuri conformemente al presente articolo.
3. La valutazione volta ad accertare che un paese è un paese di origine sicuro a norma del presente articolo si basa su una serie di fonti di informazioni, comprese in particolare le informazioni fornite da altri Stati membri, dall’[Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO)], dall’[Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR)], dal Consiglio d’Europa e da altre organizzazioni internazionali competenti”.
Pertanto, a mente dell’art. 43 della stessa Direttiva, “«Gli Stati membri possono prevedere procedure, conformemente ai principi fondamentali e alle garanzie di cui al capo II, per decidere alla frontiera o nelle zone di transito dello Stato membro” che, nel mentre venga delibato “un ricorso effettivo che preveda l’esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto compreso, se del caso, l’esame delle esigenze di protezione internazionale ai sensi della [direttiva 2011/95], quanto meno nei procedimenti di impugnazione dinanzi al giudice di primo grado (…) autorizzano i richiedenti a rimanere nel loro territorio fino alla scadenza del termine entro il quale possono esercitare il loro diritto a un ricorso effettivo oppure, se tale diritto è stato esercitato entro il termine previsto, in attesa dell’esito del ricorso”, di talché, ove vi sia stata una declaratoria di manifesta infondatezza della domanda di asilo, “un giudice è competente a decidere, su istanza del richiedente o d’ufficio, se autorizzare o meno la permanenza del richiedente nel territorio dello Stato membro, se tale decisione mira a far cessare il diritto del richiedente di rimanere nello Stato membro e, ove il diritto nazionale non preveda in simili casi il diritto di rimanere nello Stato membro in attesa dell’esito del ricorso”.
Il quadro descritto dalla Corte europea, in sintesi, dunque, attesta che i singoli Stati membri possono prevedere, nel proprio superiore interesse nazionale, delle procedure accelerate di definizione delle domande di protezione internazionale laddove vi sia una presunzione di insussistenza delle ragioni della richiesta d’asilo in quanto lo straniero provenga da un Paese considerato sicuro, sotto il profilo delle garanzie di non sottoposizione dei suoi cittadini ad atti di persecuzione (in base all’allegato I della Direttiva, “«Un paese è considerato paese di origine sicuro se, sulla base dello status giuridico, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica generale, si può dimostrare che non ci sono generalmente e costantemente persecuzioni quali definite nell’articolo 9 della direttiva [2011/95], né tortura o altre forme di pena o trattamento disumano o degradante, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale”), salva la verifica, giudiziale, di accertamento del caso concreto, ed in tali ipotesi può limitare la libertà di movimento sul territorio nazionale del richiedente in attesa di tale giudizio.
Sulla scorta di ciò, la CGUE ha delineato la risposta alla questione pregiudiziale dando triplice risposta:
- “l’articolo 37 della direttiva 2013/32, in combinato disposto con l’allegato I di quest’ultima, deve essere interpretato nel senso che un paese terzo non cessa di soddisfare i criteri che gli consentono di essere designato come paese di origine sicuro per il solo motivo che si avvale del diritto di derogare agli obblighi previsti dalla CEDU, in applicazione dell’articolo 15 di tale convenzione, le autorità competenti dello Stato membro che ha proceduto a siffatta designazione devono tuttavia valutare se le condizioni di attuazione di tale diritto siano atte a mettere in discussione detta designazione”
- “l’articolo 37 della direttiva 2013/32 deve essere interpretato nel senso che esso osta a che un paese terzo possa essere designato come paese di origine sicuro allorché talune parti del suo territorio non soddisfano le condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I di detta direttiva”, senza, quindi, nulla riferire sulla in realtà neppure proposta questione dell’ampliamento del principio a singole categorie di cittadini del paese qualificato come sicuro
- “l’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, deve essere interpretato nel senso che, quando un giudice è investito di un ricorso avverso una decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale esaminata nell’ambito del regime speciale applicabile alle domande presentate dai richiedenti provenienti da paesi terzi designati come paese di origine sicuro, conformemente all’articolo 37 di tale direttiva, tale giudice, nell’ambito dell’esame completo ed ex nunc imposto dal suddetto articolo 46, paragrafo 3, deve rilevare, sulla base degli elementi del fascicolo nonché di quelli portati a sua conoscenza nel corso del procedimento dinanzi ad esso, una violazione delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I di detta direttiva, anche se tale violazione non è espressamente fatta valere a sostegno di tale ricorso”
VI. Alla luce di tale giudicato della CGUE e tornando alle questioni pregiudiziali poste dal Tribunale di Bologna, si può, perciò dire, quanto alla prima pregiudiziale, che in realtà, l’esclusione della qualificazione di Paese sicuro ha, sicut litterae sonant, rilevanza solo territoriale, viepiù che l’art. 61 del nuovo regolamento europeo 2024/1348 del 14 maggio 2024, che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale nell’Unione, in combinato disposto con il regolamento 2024/1347 recante norme sull’attribuzione a cittadini di paesi terzi o apolidi della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, con decorrenza dal 12 giugno 2026, prevede anche espressamente la possibile qualificazione del Paese come sicuro non solo quando non è l’interezza dello Stato ad averne i debiti requisiti, ma anche quando tale esclusione riguardi determinate categorie di persone chiaramente identificabili.
E’ solo, quindi, in via ulteriormente interpretativa della portata del giudicato della CGUE in parte qua, che i Tribunali italiani hanno ritenuto che la parzialità della sicurezza non debba essere solo territoriale ma anche per relazione a singole categorie di soggetti.
Circa, poi, la seconda questione pregiudiziale, la preoccupazione dei nostri Tribunali (si sono aggiunti appena qualche giorno fa anche quelli di Catania e Palermo) di potere/dovere intervenire a censurare la non corrispondenza fra la norma nazionale -seppure di rango primario- ed i princìpi del diritto europeo, appare egualmente non pienamente fondata, almeno a giudicare quanto statuito con la stessa sentenza lussemburghese in commento.
In effetti, la CGUE si è limitata a prevedere il potere officioso del giudice dell’impugnazione del provvedimento di rigetto della domanda di asilo, di valutare “… ex nunc … una violazione delle condizioni sostanziali di siffatta designazione” di Paese sicuro “anche se tale violazione non è espressamente fatta valere a sostegno di tale ricorso”, a conforto della esigenza di statuire concretamente se i presupposti ai fini dell’accoglimento della domanda siano o meno sussistenti, ma senza che ciò possa spingersi a significare la primazia dell’interpretazione giurisdizionale rispetto alla previa qualificazione del legislatore, pena lo scardinamento della separazione dei poteri e l’attribuzione a quello giudiziario di una sostanziale ‘ultima parola’, che non può che, invece, rimanere legata al primato della legge -come formulata dal legislatore -e non dell’interprete.
VII. Né è corretto –the last but not the least- affermare che il primato rimane in capo alla legge ma quella di fonte comunitaria in quanto sempre prevalente sulla normativa nazionale, secondo il mantra mediatico della supremazia del diritto unionale -e, quindi, della giurisprudenza della Corte del Lussemburgo- rispetto alle scelte degli Stati membri in materia di immigrazione.
Va richiamata sul punto, da un lato, l’esistenza dei controlimiti costituzionali domestici alla normazione ed alla giurisprudenza della UE, tesi al rispetto dell’identità costituzionale degli Stati membri, che, secondo la già ministro Guardasigilli ed ex Presidente della Corte Costituzionale italiana, Marta Cartabia, “condiziona l’applicazione del principio del primato e legittima (anche dal punto di vista dell’ordinamento europeo) quella lettura del primato che attribuisce alle corti costituzionali nazionali la possibilità di bloccare l’applicazione della norma europea a scapito della norma interna fondamentale”, specie in materie -come quella che ne occupa- che non sono di competenza esclusiva dell’Unione, ma concorrenti alla competenza dei singoli Paesi, da cui la necessità di rispettare il fondamentale principio di attribuzione e di proporzionalità ex artt. 3 4 e 5 TUE (cfr., amplius, il mio https//www.centrostudilivatino.it/quando-letichetta-sovranismo-e-correlata-a-un-risultato-sgradito/ ).
Se non ci si vuole attestare solo su aspetti formali, c’è da rilevare che l’effettiva tutela del richiedente asilo può essere ottenuta anche con il suo trattenimento presso i Centri allo scopo attrezzati anche oltre Adriatico, in quanto ammettono, seppure da remoto ma con tempistica accelerata -che è, in ultima analisi, di vantaggio anche per il migrante-, la delibazione del suo diritto alla protezione internazionale anche se proveniente da Paese sicuro, laddove egli possa dimostrare che per la sua personale e peculiare condizione quel Paese sicuro per lui non è.
Del resto, per altro e più significativo aspetto relativo alla effettiva tutela dei migranti, non è fuori luogo porsi il quesito dell’effetto obiettivamente discriminatorio che una politica giurisprudenziale di indiscriminata apertura ai clandestini (che sono in realtà coloro che hanno potuto / saputo sopportare i costi per arrivare in Europa) implica rispetto a quelli che attendono di accedervi a mezzo dei flussi regolari, che dovrebbero rappresentare la modalità fisiologica della loro presenza sul Continente e che troppo spesso vengono, invece, del tutto dimenticati dall’attenzione mediatica nella loro legittima aspettativa di ammissione ordinaria.
Né appare privo di significato che la stessa Presidente della Commissione, Ursula von der Leyen (a voler tacere dell’interesse anche del neo Primo Ministro laburista del Regno Unito, che non è più parte della UE ma pure ha il problema della gestione dei movimenti ‘secondari’ verso le isole britanniche), si è mostrata tutt’altro che aliena dalla valorizzazione del cd. modello ‘Albania’, che il Presidente del PPE – Partito Popolare Europeo, il maggiore gruppo all’Europarlamento, Manfred Weber, ha qualificato, in una recente intervista a ‘La Stampa’, del 2 novembre scorso, come “…un tentativo, in linea con i diritto ed i valori europei, di fermare il modello di business dell’immigrazione illegale: tutto ciò che va in questa direzione è chiaramente il benvenuto”, chiosando così sul contrasto fra governo italiano e magistratura, anche europea: “si tratta di aspetti giuridici concreti e molto interessanti che ci dovrebbero spingere ancor di più ad accelerare sull’applicazione del nuovo Patto migrazione, che porta con sé certezza giuridica sulla questione dei Paesi di origine sicuri”!
Non bisogna, infatti, dimenticare che Il 10 aprile 2024 il Parlamento europeo ha votato a favore delle nuove norme in materia di migrazione, che sono poi state adottate formalmente dal Consiglio dell’UE il 14 maggio 2024 e che entreranno in vigore nel 2026, ispirate, con il superamento del Regolamento di Dublino III (che poneva in capo al solo Paese di primo ingresso l’obbligo di gestire le procedure di identificazione e di possibile asilo del migrante clandestino), ad una effettiva solidarietà fra tutti i Paesi dell’Unione, secondo una logica a quattro pilastri: 1) frontiere esterne sicure; 2) procedure rapidi ed efficaci; appunto, 3) un sistema efficace di solidarietà e responsabilità, con la previsione della facoltà di scelta di ogni Stato membro delle modalità di partecipazione, tra ricollocazioni, contributi finanziari, sostegno operativo, richiesta di riduzioni e “compensazioni di competenza”; 4) integrazione della migrazione nei partenariati internazionali.
Va, dunque, recuperata, aldilà di facili e strumentali semplificazioni di primazia del diritto europeo, la complessità di situazioni giuridiche e politiche cd. ‘multilevel’, che non possono cioè essere declinate se non tenendo conto che gli interessi in gioco richiedono il coinvolgimento di tutte le istanze e rappresentanze istituzionali, unionali e nazionali, le quali sono chiamate in uno spirito di autentica ‘leale cooperazione’ a trovare soluzione a problemi, quale l’immigrazione, che non possono certamente risolti solo a livello dei singoli Stati ma neanche con l’imposizione forzosa della CGUE: come si può pensare di qualificare i Paesi sicuri a livello dei singoli Paesi membri se, poi, il migrante che viene ammesso nell’Unione è libero di circolare anche in Stati che danno una diversa qualificazione del suo Paese d’origine e, quindi, del suo diritto alla protezione internazionale? E, d’altro canto, come si può pretendere di imporre per via di interpretazione giurisprudenziale al singolo Stato di dovere aprire le proprie frontiere senza potere valutare autonomamente il proprio superiore interesse nazionale?
Lo stesso Zagrebelsky, anch’egli già componente della Corte Costituzionale, certamente non passibile di simpatie ‘sovraniste’, lucidamente, alla domanda posta a se stesso, “per i migranti prevale il diritto all’accoglienza oppure i diritti dei cittadini a difendere “la casa propria”?”, rispondeva precisando i veri termini del problema: “Si capisce a prima vista che su questi temi è decisivo non quale sia il maggiore o minore livello di protezione, ma chi decide in proposito: l’Europa o lo Stato Nazionale” (intervista a Repubblica del 2 ottobre 2022).
Ma sarebbe più corretto parafrasare tale sua pur condivisibile affermazione: chi deve decidere, la burocrazia brussellese o i Governi ed i Parlamenti nazionali, liberamente eletti e, quindi rappresentativi della volontà dei popoli europei?
Renato Veneruso
