Paesi sicuri e controllo del giudice: l’analisi sulla sentenza CGUE 1° agosto 2025 n. 725 e sui limiti del sindacato giurisdizionale nel nuovo Patto UE su migrazione e asilo.
Pietro Dubolino
Con la piena entrata in vigore, a partire dal 12 giugno 2026, della nuova normativa europea in materia di protezione internazionale (c.d. “Patto UE su migrazione e asilo, composto da otto Regolamenti ed una Direttiva) acquista nuova attualità la problematica posta dalla sentenza della Corte di giustizia europea del 1° agosto 2025 n.725, resa su rinvio pregiudiziale del tribunale di Roma, con la quale, nell’essenziale e per quanto ancora d’interesse, la Corte, per un verso, ha ammesso che l’individuazione dei paesi da ritenersi “sicuri”, ai fini dell’adozione della procedura accelerata di frontiera per l’esame delle richieste di protezione internazionale avanzate da soggetti da essi provenienti, possa avvenire con atto avente forza di legge; per altro verso, ha posto come condizione che essa sia comunque soggetta ad adeguato controllo da parte del giudice al quale il richiedente la protezione internazionale si sia rivolto per opporsi all’applicazione, nei propri confronti, della suddetta procedura, quale allora prevista dalla direttiva europea n. 32 del 2013 e, attualmente, dal Regolamento europeo n. 1348 del 2024. La problematica posta da tale decisione attiene essenzialmente all’ambito entro il quale può esercitarsi il sindacato del giudice sulla qualificazione “ex lege” di un determinato paese come “sicuro”, occorrendo, in particolare, rispondere all’interrogativo se esso possa o meno estendersi fino a disattendere “tout court” la detta qualificazione, sulla base di una diversa valutazione, da parte del giudice, degli elementi che hanno portato il legislatore a riconoscerla come pure, eventualmente, di altri elementi di cui il giudice sia stato posto a conoscenza o che abbia acquisito di propria iniziativa.
Nella maggior parte dei commenti, senza che ci si ponga espressamente tale interrogativo, si tende a dare per scontato che la risposta debba essere affermativa, anche sulla scorta della precedente sentenza della stessa Corte di giustizia europea del 4 ottobre 2024, nella quale – come osservato, in particolare, da Paolo GENTILUCCI in Diritto.it del 6 agosto 2025 – era stato “sottolineato il dovere del giudice di rilevare, anche d’ufficio, l’eventuale violazione, nel caso sottoposto al suo giudizio, delle condizioni sostanziali della qualificazione di Paese sicuro enunciate nell’allegato della direttiva 2013/32”. Analogo appare l’orientamento, fra gli altri, di: Paolo ODDI (in Libertà e giustizia del 5 agosto 2025), per il quale, anche una volta entrato in vigore il nuovo Regolamento europeo, alla luce della sentenza della Corte europea del 1° agosto 2025, “il richiedente asilo anche da Paese considerato di origine sicura dovrà poter contare su un esame approfondito da parte del giudice delle fonti che lo Stato utilizza per designarlo tale, nel contraddittorio delle parti e con approfondita valutazione delle esigenze di protezione, aldilà di ogni automatismo”; Cristina MALAVOLTA (in Studio Cataldi, 9 agosto 2025), per la quale “uno Stato membro può procedere alladesignazione mediante un atto legislativo, a condizione che tale assegnazione possa essere oggetto di un controllo giurisdizionale vertente sul rispetto delle condizioni sostanziali enunciate all’allegato I a detta direttiva, da parte di qualsiasi giudice nazionale investito di un ricorso avverso una decisione concernente una domanda di protezione”; di Stefano Emanuele PIZZORNO (in Rass. Avvocatura dello Stato n. 1/2025), secondo cui, anche nel caso in cui la qualificazione di un paese come “sicuro” sia contenuta in una norma di legge, “il giudice investito della decisione su un ricorso contro un provvedimento di rigetto della domanda di protezione internazionale deve avere il potere di verificare se la norma di legge rispetti le condizioni stabilite nell’allegato i della direttiva 2013/32”, pur con la precisazione, da parte di quest’ultimo Autore, che, tuttavia, “non è sufficiente accertare il mutamento della situazione di un Paese con la presenza di indici di mancanza di democrazia, per non considerare più un Paese come sicuro e ritenere che si sia violato l’obbligo di aggiornamento, ma occorre che in concreto quella mutata situazione si sia riflessa sulla situazione del ricorrente (art. 2 bis, comma 5 che riprende testualmente l’art. 36 della direttiva 2013/32/UE) o abbia de terminato generalmente persecuzioni, tortura, trattamenti inumani e conflitto armato, come stabilito dall’Allegato i della direttiva”.
Si tratta, però, di una linea interpretativa che, a sommesso parere di chi scrive, non appare affatto condivisibile. In primo luogo, infatti, essa appare in contrasto con quello che, almeno nell’ordinamento italiano, è l’elementare principio di diritto, risalente agli albori del Regno d’Italia (legge n. 2248 del 1865, all. E) e mai contraddetto, secondo cui il giudice ordinario può, anche d’ufficio, disapplicare un atto amministrativo da lui ritenuto illegittimo ma non può disapplicare una norma di legge, essendo in suo potere – nel sopravvenuto regime repubblicano – soltanto sospenderne l’applicazione sollevando, nel contempo, questione di costituzionalità. Ed è da ritenersi che tale regola valga anche in caso di ritenuto contrasto fra una norma interna ed una direttiva o un regolamento comunitari, essendo un tale contrasto denunciabile come violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui fa obbligo al legislatore di rispettare i “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario”. Disciplina, questa, che appare riconducibile ad un principio fondamentale della Costituzione, qual è da ritenersi quello di cui all’art. 101, secondo comma, il quale, nell’affermare che “i giudici sono soggetti soltanto alla legge”, oltre ad escludere altre forme di soggezione, implica, per converso, l’inderogabilità di quella alla legge. Tale principio, quindi, ben potrebbe assumere il ruolo di invalicabile “controlimite” anche a fronte di una pronuncia della Corte di giustizia europea che si ponesse, in ipotesi, con esso in contrasto. 1
Ma a tale argomento (che già sarebbe, di per sé, sufficiente) vi è poi da aggiungere che la stessa sentenza della Corte europea, ad un più approfondito esame, non sembra dar luogo a contrasto alcuno con il suddetto principio. In essa, infatti, si afferma testualmente (§ 48 e § 72), che la procedura accelerata di respingimento alla frontiera “si basa su una forma di presunzione relativa di protezione sufficiente nel paese d’origine, la quale può essere superata dal richiedente che adduca gravi motivi attinenti alla sua situazione personale, conformemente all’articolo 36, paragrafo 1, della direttiva 2013/32”. Ciò significa (se le parole hanno un senso) che, trattandosi appunto di una presunzione di legge, il giudice non è facoltizzato -e men che mai tenuto- a verificarne d’ufficio la fondatezza, dovendo egli verificare soltanto la fondatezza o meno dei “gravi motivi” che l’interessato ha l’onere di allegare, qualora voglia sostenere che, nel paese di provenienza, ancorché ritenuto, in generale, “sicuro”, la sua personale situazione lo porrebbe a rischio di persecuzioni, violenze o ingiustificate discriminazioni. Il che corrisponde esattamente a quanto appunto previsto, nell’ordinamento interno, dal vigente art. 2 bis, comma 5, del D.L.vo n. 25 del 2008, secondo cui anche il richiedente asilo o protezione internazionale che provenga da un paese qualificato come “sicuro” ha la possibilità di far valere “gravi motivi” per i quali quel medesimo paese sia da considerare “non sicuro” con riguardo alla sua “situazione particolare”. E il quadro normativo europeo al quale la sentenza in discorso faceva riferimento non ha subito sostanziali variazioni a seguito della sopravvenienza, al posto della direttiva 2013/32, per quanto qui interessa, del Regolamento n. 1348 del 2024. In esso, infatti, all’art. 59, comma 5, si pone ugualmente a carico del richiedente la protezione internazionale, in luogo dell’onere di addurre i “gravi motivi” di cui si faceva menzione nella direttiva n. 2013/32, quello, sostanzialmente equivalente, di “fornire elementi che giustifichino il motivo per cui il concetto di paese terzo sicuro non è applicabile nei suoi confronti, nel quadro di una valutazione individuale”.
Non è, inoltre, privo di significato il fatto che, nella medesima sentenza, non risulta né riprodotto né richiamato, dalla Corte, il principio da essa affermato, invece, nella precedente sentenza del 4 ottobre 2024 – dalla quale il tribunale di Roma aveva tratto spunto per chiedere il suo nuovo intervento – secondo cui il giudice investito dell’impugnazione avverso la reiezione di una richiesta di protezione internazionale avanzata da persona proveniente da paese qualificato come “sicuro” deve comunque verificare, anche d’ufficio, la fondatezza di tale qualificazione e disconoscerla, se del caso, anche quando, nell’atto d’impugnazione, essa non sia stata espressamente contestata. La Corte si è, infatti, limitata a riaffermare, per quanto qui interessa, l’esigenza che il diritto interno “comporti un esame, da parte del giudice, di tutti gli elementi di fatto e di diritto che gli consentano di procedere ad una valutazione aggiornata del caso di specie”, tenendo conto, “se del caso, anche degli eventuali elementi sopravvenuti”, senza in alcun modo lasciar intendere che la suddetta valutazione debba esulare dai limiti segnati dalla doverosa verifica dei soli “gravi motivi” sui quali l’interessato si sia basato per sostenere che nel paese in cui dovrebbe essere rimandato egli non potrebbe sentirsi, personalmente, al sicuro. Il che ben può spiegarsi considerando che la sentenza del 4 ottobre 2024 si riferiva ad un caso in cui la qualificazione del paese d’origine dell’interessato come “sicuro” era contenuta non in una legge ma in un provvedimento di natura amministrativa, come tale disapplicabile, essendosi solo in epoca successiva provveduto all’emanazione della specifica norma di legge costituita dal D.L. n. 145/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 187/2024, che ha dettato l’elenco dei paesi da considerarsi “sicuri”, riformulando in tal senso l’art. 2 bis del decreto legislativo n. 25/2008.2
In buona sostanza, quindi, interpretando correttamente la sentenza della Corte di giustizia europea, il giudice, una volta stabilitosi con norma avente forza di legge l’elenco dei paesi da considerarsi “sicuri”, non potrà puramente e semplicemente disapplicare detta norma, come potrebbe fare, invece, se si trattasse di un atto amministrativo. Egli dovrà, invece, in ogni caso attenervisi (salvo che ritenga di sollevare questione di costituzionalità), avendo soltanto il potere-dovere, conferitogli dalla stessa norma, di valutare caso per caso, con adeguata motivazione e previa effettuazione, ove necessario, senza limite alcuno, degli opportuni accertamenti, se siano o meno fondate le specifiche ragioni che l’interessato, adempiendo all’onere di cui egli solo è gravato, abbia eventualmente dedotto a sostegno dell’assunto per il quale, a causa della sua particolare situazione, il paese considerato generalmente “sicuro” non lo sarebbe per lui. E solo a questo limitato fine è, pertanto, da ritenersi che la Corte abbia affermato (§.80) l’obbligo di ogni Stato membro a rendere accessibili le fonti sulla base delle quali si è fondato il riconoscimento normativo di un determinato Stato come “sicuro”, come pure (§.67) il potere-dovere del giudice di “controllare, anche solo in via incidentale”, il rispetto delle “condizioni sostanziali” richieste per la qualificazione di un paese come “sicuro”. 3
N O T E
- Per una sintetica illustrazione della teoria dei “controlimiti” si veda Simone D’ALESSANDRO, La teoria dei controlimiti, in Altalex Amministrativo del 23 ottobre 2021. ↩︎
- L’art. 2 bis, comma 1, del D.L.vo n. 25/2008, nella vigente formulazione, indica come paesi di origine sicuri i seguenti: Albania, Algeria, Bangladesh, Bosnia-Erzegovina, Capo Verde, Costa d’Avorio, Egitto, Gambia, Georgia, Ghana, Kosovo, Macedonia del Nord, Marocco, Montenegro, Perù, Senegal, Serbia, Sri Lanka e Tunisia. Sono stati qualificati, inoltre, come “sicuri” dal Parlamento europeo i seguenti: Bangladesh, Colombia, Egitto, India, Kosovo, Marocco e Tunisia. ↩︎
- A miglior chiarimento di quanto affermato nel testo si riportano, per opportuno raffronto:
– a) il §. 98 della sentenza della Corte europea di giustizia 4 ottobre 2024: “L’articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dev’essere interpretato nel senso che: quando un giudice è investito di un ricorso avverso una decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale esaminata nell’ambito del regime speciale applicabile alle domande presentate dai richiedenti provenienti da paesi terzi designati come paese di origine sicuro, conformemente all’articolo 37 di tale direttiva, tale giudice, nell’ambito dell’esame completo ed ex nunc imposto dal suddetto articolo 46, paragrafo 3, deve rilevare, sulla base degli elementi del fascicolo nonché di quelli portati a sua conoscenza nel corso del procedimento dinanzi ad esso, una violazione delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I di detta direttiva, anche se tale violazione non è espressamente fatta valere a sostegno di tale ricorso”;
– b) il § 66 della sentenza della corte europea di giustizia 1 agosto 2025: “ A tal riguardo la Corte ha già dichiarato che, conformemente all’articolo 46,paragrafo 3, della direttiva 2013/32, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, quando un giudice nazionale è investito di un ricorso avverso una decisione concernente una domanda di protezione internazionale, esaminata nell’ambito del regime speciale applicabile alle domande presentate dai richiedenti provenienti da paesi terzi designati come paesi di origine sicuri, conformemente all’articolo 37 della medesima direttiva, tale giudice, nell’ambito dell’esame completo ed ex nunc imposto dal suddetto articolo 46, paragrafo 3, deve rilevare, sulla base degli elementi del fascicolo nonché di quelli portati a sua conoscenza nel corso del procedimento dinanzi ad esso, una violazione delle condizioni sostanziali di siffatta designazione, enunciate all’allegato I a detta direttiva (v., in tal senso, sentenza del 4 ottobre 2024, Ministerstvo vnitra Ceské republiky, Odbor azylové a migracni politiky, C-406/22, EU:C:2024:841, punto 98)”.
Come è agevole rilevare, nell’ultima parte del §. 66 della sentenza del 2025, fedelmente riproduttiva, quanto al resto, dell’ultima parte del §. 98 della sentenza del 2024, sono scomparse le parole “anche se tale violazione non è espressamente fatta valere a sostegno di tale ricorso”. Il che, certamente, non può essere stato senza ragione. E la ragione altra non può essere stata se non quella che, in presenza di una qualificazione normativa di un paese come “sicuro”, il giudice non può sindacarla se non sulla base di quanto dedotto in contrario dall’interessato ed al solo fine di verificare se, per le peculiari ragioni da lui sottoposte all’attenzione del giudice, egli e non altri possa sentirsi, in quel paese, non al sicuro. Il che comporta che anche il successivo §. 67 va interpretato nel senso che il potere-dovere di controllo attribuito al giudice, “anche solo in via incidentale”, circa la sussistenza delle condizioni richieste per la qualificazione di un paese come “sicuro” può avere ad oggetto soltanto quelle, fra le dette condizioni, suscettibili di avere incidenza sulla posizione del singolo interessato. ↩︎
