Per ribadire le perplessità sulla riforma costituzionale sottoposta a referendum – e quindi perché l’invito a votare No si confermi fondato sui contenuti, radicato nella ragione e responsabile – pubblichiamo questa articolata scheda riassuntiva redatta dall’avv. Francesco Farri, del Centro Studi Livatino.
RIFORMA RENZI-BOSCHI: PERCHÉ VOTARE E VOTARE NO
- Il nuovo Senato: svuotamento della sovranità popolare e inadeguatezza giuridica – 2. Riforma del bicameralismo: inadeguatezza e compromissione della separazione dei poteri – 3. Riforma del Titolo V: inadeguatezza e matrice antipluralistica – 4. Altre false ragioni del sì – 5. Indebolimento del sistema dei pesi e contrappesi: la “stabilità” non è legata alla riforma costituzionale ma alla legge elettorale – 6. Svuotamento della rigidità costituzionale – 7. Riflessioni conclusive
Le ragioni per le quali la riforma Renzi-Boschi non merita di entrare in vigore sono di un triplice ordine. In primo luogo, benché venga spesso ripetuto che formalmente tale riforma non modifica alcun articolo dei Principi Fondamentali e della Parte Prima della Costituzione (relativa ai Diritti e Doveri dei Cittadini), con la significativa eccezione dell’articolo 48 sul diritto di voto, essa vi incide in realtà in modo molto penetrante per molteplici aspetti. Modificandone ben 47 articoli (pari a oltre 1/3 dell’intera Costituzione), la formale limitazione della riforma alla Parte Seconda della Costituzione (relativa all’Ordinamento della Repubblica) non garantisce affatto la stabilità della Parte Prima: invero, è a tutti noto che “l’assetto istituzionale è decisivo per l’attuazione dei diritti e delle libertà di cui alla prima parte” (Carlassare, Azzariti, Pace, Rodotà e molti altri). In secondo luogo, non vi è trasaprenza sugli obiettivi che la riforma realmente persegue. In terzo luogo, gli obiettivi che la riforma formalmente afferma di porsi sono perseguiti in modo giuridicamente tanto imperfetto da risultare del tutto inadeguato.
- Il nuovo Senato: svuotamento della sovranità popolare e inadeguatezza giuridica
Vero e proprio ventre molle della riforma costituzionale Renzi-Boschi è il nuovo Senato, che si manifesta allo stesso tempo privo della legittimazione democratica necessaria per svolgere talune delle funzioni che gli vengono assegnate e, per altro verso, privo dei poteri indipensabili per svolgere le altre.
1.1. Il Senato non ha la legittmazione democratica necessaria a svolgere le funzioni che gli vengono assegnate
Al Senato vengono assegnate, in primo luogo, funzioni di partecipazione necessaria alla revisione della Costituzione, alle leggi costituzionali, alle leggi in materia di referendum popolari e iniziativa di legge popolare, alle leggi che stabiliscono le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea.
A fronte di siffatte competenze, specie in uno Stato non federale (A. Pace, M. Dogliani), i parlamentari chiamati ad esprimersi devono agire quali rappresentanti dell’intera Nazione e devono godere di una legittimazione e rappresentatività democratica forte e diretta.
Invece, il nuovo Senato della riforma Renzi-Boschi:
(a) non è, per espressa affermazione, dotato di alcuna rappresentatività della Nazione (art. 55), ma solo delle “istituzioni territoriali”;
(b) presenta un vincolo con il corpo elettorale tanto indiretto da risultare lesivo del principio supremo di cui all’art. 1 della Costituzione.
Fermo restando che il primo aspetto emerge apertamento dal testo della riforma ([1]), in merito al secondo è bene osservare che per la Costituzione Italiana è attraverso “la rappresentatività dell’assemblea parlamentare… [che] si esprime la sovranità popolare” (Corte Cost., n. 1/2014, par. 4). In altre parole, “la volontà dei cittadini, espressa attraverso il voto (…), costituisce il principale strumento della volontà popolare” (Corte Cost., n. 1/2014, par. 3), posta a base dell’articolo 1 della Costituzione, primo principio supremo della Repubblica del tutto insuscettibile di revisione costituzionale (Corte Cost., n. 1146 del 1988).
Nel nuovo Senato, tale legame non viene garantito, poiché la nomina dei Senatori sarà effettuata dai Consigli Regionali e l’intervento di essi sarà connotato da margini di discrezionalità e politicità così ampi da sciogliere il legame con il voto popolare e, quindi, con il corpo elettorale ([2]).
Invero, a fronte di una promessa per cui sarà inclusa nelle elezioni regionali la possibilità di scelta espressa per i consiglieri regionali da nominare al Senato (art. 57, c. 5) ([3]), rimarrà comunque nella facoltà dei Consigli Regionali predisporre un sistema di liste che creeranno uno iato e scinderanno in modo evidente il nesso tra scelte degli elettori e nomine dei senatori, a maggior ragione tenendo conto che tali liste saranno anche soggette a scorrimento (art. 39, comma 1 delle disposizioni transitorie). Tale labile legame con le scelte degli elettori, poi, non sussiste almeno per i 21 senatori (secondo alcuni, come Zagrebelsky, 22) scelti tra i Sindaci, cui la norma costituzionale non si riferisce. Aggiungendo a essi i Senatori a vita, si ha che circa ¼ del Senato sarà anche formalmente scollegato da indicazioni del corpo elettorale.
Inoltre, il criterio orientativo dato dalla nuova costituzione (art. 57, c. 6) per la legge di nomina dei Senatori (“in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun consiglio“), oltre ad essere parziale e amplissimo, è di difficile realizzazione. Invero, considerato il sistema elettorale maggioritario della maggior parte delle Regioni e il numero limitati dei senatori nominabili da ciascun Consiglio regionale ([4]), è probabile che i senatori saranno espressione quasi totalitaria della maggioranza in consiglio regionale.
In definitiva, il nuovo Senato “finirà per configurarsi come espressione dei partiti politici dominanti nelle regioni e probabilmente nella Camera dei deputati, sì che la sua funzione di contropotere nei confronti di questa si dimostrerà del tutto vana” (A. Pace).
E allora, anche considerato che quello regionale – come noto e per stessa ammissione dei sostenitori del Sì – non è certo un ceto politico che abbia dato buona prova di sé, viene da chiedersi: ma il nuovo Senato, sarà più un trampolino di lancio nella politica nazionale di rampanti politici locali (come un noto politico contemporaneo) o piuttosto il rifugio di soggetti in cerca di immunità parlamentare (che così potrà essere espansa su tutto il territorio del Paese, mentre prima almeno rimaneva confinata nel perimetro romano)? Nessuna delle due prospettive, contro le quali la nuova costituzione non pone alcun argine, sembra invitante.
La suddetta discrezionalità e politicità della nomina dei Senatori “rovescia la piramide democratica” su cui si basa l’ordinamento costituzionale della Repubblica (Zagrebelsky) e scinde inevitabilmente il nesso con la sovranità popolare che, invece, è richiesto dall’articolo 1 della Costituzione, come già detto, specie per funzioni come quelle che dovrà svolgere il Senato sopra elencate. Si verrebbe a creare una situazione analoga al deficit democratico che caratterizza i principali organi dell’Unione Europea: solo che, in questa riforma, il deficit democratico si anniderebbe stabilmente all’interno del parlamento italiano, in violazione dell’articolo 1 della Costituzione ([5]).
Invero, “considerate le principali competenze che la legge di riforma assegna al Senato”, che comprendono anche “funzioni riferite alla legislazione statale e funzioni relative alla formazione di organi costituzionali, quali il Presidente della Repubblica e la Corte costituzionale”, “la perdita di rappresentatività nazionale del Senato, unita al mantenimento di funzioni costituzionali nazionali, indebolisce (se non addirittura smentisce) il principio supremo dell’art.1 della Costituzione dell’appartenenza al popolo della sovranità, se non altro perché funzioni rilevantissime, quali quella legislativa-costituzionale e legislativa ordinaria, ed equilibri politici fondamentali, quali quelli che mettono capo alla posizione del Presidente della Repubblica e della Corte costituzionale, risultano almeno in parte affidati ad un organo non rappresentativo” (F. Sorrentino).
Si è sostenuto che anche in altri sistemi costituzionali la camera alta è oggetto di elezioni di secondo livello. Sennonché, i modelli utilizzati dagli altri Paesi che generalmente vengono presi a parametro di confronto sono completamente diversi da quello della riforma Renzi-Boschi (A. Pace).
In particolare, nel modello tedesco il Bundesrat rappresenta i governi dei Länder a proprio titolo, con vincolo di mandato, mentre i nuovi Senatori italiani non solo non avranno vincolo di mandanto, ma neppure saranno rappresentanti dei Governi locali in senso stretto, bensì un ibrido a essi non giuridicamente riconducibile.
Nel modello francese, I grandi elettori dei senatori sono 150.000, a fronte dei circa 1.000 in Italia. L’ampiezza del collegio dei rappresentanti degli enti territoriali che elegge i senatori in Francia garantisce una rappresentatività che il numero oligarchico presente in Italia non garantisce (Zagrebelsky).
Con riferimento al modello austriaco, peraltro oggetto di penetranti critiche da parte dei giuristi di quel piccolo Paese (cfr. H. Schäffer, R. Bin, F. Palermo), “è risolutiva la differenza intercorrente tra la proclamazione della sovranità popolare dell’art. 1 comma 2 della nostra Costituzione secondo quale «la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto (…) costituisce il principale strumento della volontà popolare», e la proclamazione dell’art. 1 della Cost. austriaca («L’Austria è una Repubblica democratica. Il suo diritto emana dal popolo»), che non impone, nemmeno implicitamente, l’elettività diretta degli organi legislativi” (A. Pace) ([6]).
1.2. Il Senato difetta di legittimazione e poteri indispensabili per rappresentare efficacemente le istituzioni territoriali
Mentre da un lato il Senato è affetto da un grave deficit democratico che ne impedisce la partecipazione democratica alle funzioni di interesse Nazionale che gli vengono affidate, dall’altro lato esso manca dei poteri necessari per rappresentare efficacemente le istituzioni territoriali che dovrebbe rappresentare.
(a) Il cuore delle materie che interessano i rapporti tra Stato e Regioni (urbanistica, sanità, assistenza sociale) sono di competenza monocamerale e su queste il Senato ha soltanto una funzione consultiva eventuale.
(b) In questi ambiti, il tasso di effettività degli abbozzi di temperamento del monocameralismo è bassissimo, perché ogni di garanzia inserita negli articoli sul bicameralismo è priva di sanzione nel caso del mancato rispetto e può essere violata senza alcuna conseguenza. Anche in caso di avvalimento della clausola vampiro, il Senato non può porre il veto alla Camera.
(c) I tempi di intervento per il Senato sono davvero risibili, nell’ordine di pochi giorni (nel caso della cd. “clausola-vampiro” di cui all’art. 117, comma 4, appena 10 giorni). Un termine del genere sarebbe poco serio già per senatori dediti a tempo pieno alle attività del Senato: figuriamoci per senatori che dovrebbero svolgere anche importanti funzioni amministrative fuori Roma, come i sindaci e normative come i consiglieri regionali. Essi non farebbero in tempo ad accorrere a Roma che già il termine per esaminare il testo legislativo della Camera sarebbe scaduto: come si può pensare che al Senato vi sia una discussione seria in queste condizioni di tempo e di funzioni? Più in generale, come il doppio-lavoro senatorio possa esser svolto seriamente rimane un mistero la cui soluzione anche la Costituzione non riesce ad affrontare, limitandosi a procrastinarla: il coordinamento tra l’art. 63, l’art. 64, c. 6 e i tempi ristrettissimi di esame da parte del Senato rimane una problema da alchimisti e non da giuristi.
(d) Le Commissioni di inchiesta del Senato, in materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali (art. 82 nuova Cost.), saranno ineffettive non solo per il poco tempo e per i pochi soldi presumibilmente a disposizione, ma anche e soprattutto per i conflitti di interessi che verranno a crearsi: i controllori potranno coincidere con i controllati (G. Rocchi).
(e) “Come si possono rappresentare le istituzioni territoriali senza vincolo di mandato”, senza possibilità di revoca da parte dei Consigli Regionali e creando in Senato gruppi basati sulla appartenenza politica piuttosto che territoriale, come invece avviene nel Bundesrat tedesco dove sono presenti con vincolo di mandato gli esecutivi – e non i legislativi – regionali? (Zagrebelsky, pagg. 63-64). E’ quindi giuridicamente assurdo pensare, come sostiene la propaganda per il sì, che la “rappresentanza” delle Regioni nel nuovo Senato possa diminuire, per il sol fatto che esse “parteciperebbero” al processo approvativo delle leggi statali, il numero di questioni e conflitti di costituzionalità sollevate dalle Regioni stesse di fronte alla Corte Costituzionale: e ciò è assurdo semplicemente perché, come detto, “rappresentanza” delle Regioni in Senato, in senso giuridicamente apprezzabile, non v’è affatto.
1.3. Conclusione
Il Senato, insomma, sarà carente di legittimazione democratica per alcune fondamentali funzioni che gli vengono assegnate, e carente di poteri e strumenti giuridicamente adeguati per le funzioni di rappresentanza delle istituzioni territoriali per le altre funzioni. Insomma, la riforma Renzi-Boschi è riuscita a creare un Senato inadeguato, al contempo, per difetto e per eccesso. Un vero – e grave – pasticcio sotto tutti i punti di vista.
- Riforma del bicameralismo: inadeguatezza e compromissione della separazione dei poteri
Anzitutto, va sfatato il mito che il bicameralismo perfetto sia un male in sé, da curare con urgenza. Può essere politicamente ritenuto meritevole di modifica, ma alcuni dei più efficienti Stati del mondo (Svizzera: art. 148) e alcune delle maggiori potenze mondiali (Stati Uniti: art. 7) lo hanno sempre avuto e, da loro, funziona proprio bene. Ciò dimostra che non è il bicameralismo perfetto la causa dei mali dell’Italia, bensì l’eccessiva frammentazione politica (Zagrebelsky) e un ceto politico di scarsa qualità ([7]). Del tutto destituita di storico fondamento, infine, è la tesi – tanto in voga nella propaganda del Sì quanto priva di riscontri storici e giuridici – secondo cui il bicameralismo perfetto sarebbe stato inserito in Costituzione per indebolire i governi e per favorire un principio di “non decisione”: dall’analisi dei lavori della Costituente, infatti, emergono ragioni completamente diverse e, anzi, la prospettiva per cui dal bicameralismo perfetto “trae vantaggio il Governo per una maggiore stabilità“, problema che mostrava di non essere affatto trascurato o guardato con sospetto dai Costituenti ([8]). Talché non si capisce se la “vulgata” contraria sia frutto di semplicistici quanto errati convincimenti personali, di superficialità nell’indagine storica o di volontà di far consapevolmente passare il bianco per nero confidando che i destinatari del messaggio “abbocchino”.
Ciò premesso, a perscindere dalla questione – squisitamente politica – se sia o meno condivisibile l’obiettivo di superamento del bicameralismo perfetto, è il modo con cui il bicameralismo paritario è stato superato nella riforma Renzi-Boschi ad essere, per un verso, disfunzionale e, per altro verso, comprensivo di misure giuridiche che incidono in modo sensibile sulla separazione dei poteri.
2.1. Inadeguatezza tecnico-giuridica
(a) Cardine dell’organizzazione del nuovo bicameralismo è l’articolo 70. Si passa da un procedimento legislativo ordinario attuale a 7 (altri ne hanno contati fino a 12). Davvero non si capisce come si possa parlare della riforma Renzi-Boschi come strumento di semplificazione della vita istituzionale del Paese.
(b) La estrema complessità del procedimento legislativo è un male in sé, poiché diminuisce la trasparenza, intesa come accessibilità alle segrete cose, e allontana i cittadini dalla vita politica, analogamente a quanto avviene per la normazione europea ([9]).
(c) La differenziazione tra competenza unicamerale e bicamerale è mal congegnata, perché incide su aspetti interdipendenti che è radicalmente innaturale e disfunzionale mantenere separati (De Siervo, Zagrebelsky). Ad esempio, in materie unitarie in cui sono coinvolti gli enti locali (es. urbanistica), dovrà essere scissa la regolamentazione sostanziale (riservata alla Camera) dalla assegnazione delle funzioni (di competenza bicamerale).
(d) L’ultimo periodo del comma 1 dell’art. 70 afferma che le leggi bicamerali, “ciascuna con progetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma”. Questa tipologia di vincoli interpretativi non funziona (come dimostra l’esperienza di clausola analoga contenuta nello Statuto dei diritti del contribuente): l’interprete, specialmente il giudice, non si sente per sua natura vincolato da clausole generali e astratte per l’interpretazione e così clausole di questo genere producono l’effetto contrario di quello che vorrebbero, generando unicamente contrasti interpretativi e screditando quel valore di certezza del diritto che pure vorrebbero favorire.
(e) Il sistema del voto di fiducia su specifici testi di legge rimarrà: la costituzione non contiene indicazioni nel senso del superamento e non vi è motivo di ritenere che il suo utilizzo venga meno alla Camera (ovviamente, non al Senato, escluso dal rapporto di fiducia con il Governo). Anzi, per il funzionamento di certi istituti (come il voto a data certa, ma anche la conversione dei decreti legge) è presumibile che il voto di fiducia sia indispensabile.
(f) Da ciò discende, all’evidenza, che se il Senato farà il suo lavoro e non sarà un mero orpello simbolico, il Parlamento sarà intasato da questione procedurali e la Corte Costituzionale da conflitti ad alto tasso di politicità. Invero, il criterio endoparlamentare di soluzione dei conflitti, previsto dal penultimo comma dell’art. 70 “I Presidenti delle Camere decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti”, è del tutto risibile. E’ l’istituzionalizzazione dell’inciucio, un patto della crostata infilato nella Costituzione [10].
2.2. Compromissione del principio di separazione dei poteri
Ma non è tutto, in quanto in base al nuovo articolo 72, comma 7, il Governo, “indicando” un disegno di legge come “essenziale per l’attuazione del programma di governo“, può in sintesi ottenere dalla Camera la definitiva approvazione delle proprie proposte entro tre mesi (giorni 5 + 70 + 5 + 15), prorogabili di due settimane in casi di particolare complessità. A titolo di inciso, si ricorda che “nel nostro ordinamento, l’ultima formalizzazione di un potere del governo di incidere sull’ordine del giorno parlamentare risale al periodo fascista (art. 6, l. n. 2263/1925)” (Zagrebelsky).
Il nuovo istituto permette al Governo di “forzare” con un blitz il legislatore ad attuare il progetto presentato dal Governo stesso ottenendo i seguenti “benefici”:
(i) minimizzazione della discussione parlamentare e sacrificio della tutela delle minoranze, garantite dal normale iter legislativo ([11]);
(ii) aggiramento delle tutele di cui è circondato il decreto legge: la estrema vaghezza dei termini utilizzati ([12]) differisce radicalmente dai precisi concetti di straordinaria necessità e urgenza stabiliti per il decreto legge dall’art. 77 Cost. (che rimarrà vigente, positivizzando i criteri stabiliti dalla giurisprudenza costituzionale); l’assenza di responsabilità del Governo e l’assenza di previsioni circa la decadenza ab origine del testo normativo se i termini non sono rispettati eliminano ogni freno all’abuso dello strumento da parte del Governo;
(iii) sostanziale impedimento di ogni mobilitazione contro l’iniziativa governativa da parte dell’opinione pubblica, che in tre mesi farebbe appena in tempo ad avere notizia di quello che sta succedendo nelle segrete stanze.
Chi può avere interesse ad utilizzare un simile istituto? Sicuramente gruppi d’interesse che, operando al di fuori del circuito di legittimazione democratica e dall’humus dell’opinione pubblica nazionale, necessitano tuttavia del supporto normativo per attuare i propri interessi (le cd. “lobby”). Per definizione, esse si trovano spesso nella condizione di poter influenzare (e “ricattare” politicamente) singole persone (come, ad esempio, quelle che siedono in un Governo), ma molto più difficilmente esse si trovano in condizione di poter direttamente “ricattare” istituzioni come un Parlamento Nazionale o una Corte Costituzionale.
Con il nuovo blitz legislativo, si crea un efficacissimo trait d’union tra persone fisiche del Governo (“ricattabili” dalle lobby) e Parlamento (non direttamente “ricattabile” dalle lobby, ma “ricattabile” dal Governo), che non permetterà al Governo di sottrarsi dal cappio che le lobby facilmente possono porgli al collo. La ricattabilità di un Primo Ministro che voglia salvare la poltrona diverrà la ricattabilità dell’Italia.
Come brandito dai sostenitori di progetti di legge avversati larga parte dell’opinione pubblica, con il nuovo sistema legislativo una drastica riduzione delle pensioni al pari di una legge limitativa della libertà d’opinione come il d.d.l. Scalfarotto, una privatizzazione del sistema sanitario al pari dell’eutanasia per i bambini, potranno esser legge quasi di nascosto, senza che il corpo elettorale faccia in tempo ad accorgersene e organizzare manifestazioni di opposizione. Il nuovo procedimento legislativo incarna la logica del fatto compiuto e la logica del sotterfugio, molto più e strutturalmente più di quanto avvenga adesso. Con esso, si istituzionalizza una forma di blitz legislativo che rimarrà a pieno servizio delle lobby.
Come osserva Zagrebelsky (16-17), “per molte ragioni, il popolo sovrano è stato spodestato. Se manca la sovranità, cioè la libertà di decidere da noi della nostra libertà, quella che chiamiamo Costituzione non è più tale. Sarà, al più, uno strumento di governo di cui chi è al potere si serve finché utile, e che si mette da parte quando non serve più … Ora, la riforma non è altro che la codificazione di questa perdita di sovranità. Apparentemente, la vicenda che stiamo vivendo è una nostra vicenda. In realtà, chi la conduce lo fa in nome nostro ma, invero, per conto d’altri che già hanno fatto il bello e il cattivo tempo nei Paesi economicamente, politicamente e socialmente più deboli, e s’apprestano a continuare. Per questo, chiedono ai governi che non debbano dipendere dai Parlamenti e, ove sia il caso, dispongano di strumenti per mettere i Parlamenti, rappresentativi dei cittadini, nelle condizioni di non nuocere … L’impegno per il NO al referendum ha, nel profondo, questo significato: opporsi alla perdita della nostra sovranità, difendere la nostra libertà“.
- Riforma del Titolo V: inadeguatezza e matrice antipluralistica
Come noto, una delle esigenze che avrebbero dovuto essere soddisfatte da una riforma costituzionale in Italia oggi avrebbe dovuto essere quella di correggere le disfunzioni generate dalla riforma approvata a colpi maggioranza nel 2001 dal Centrosinistra, che aveva modificato il Titolo V della Parte Seconda della Costituzione, dedicato alle Regioni e agli Enti Locali. Anche sul punto, la riforma costituzionale Renzi-Boschi pecca al contempo per eccesso e per difetto, riuscendo in tutto meno che a creare un sistema ragionevole ed equilibrato.
3.1. Inadeguatezza
(a) Incredibilmente, la riforma non ha corretto il più evidente errore della riforma del 2001.
Infatti, nella elencazione delle materie di competenza legislativa dello Stato, continuano a non essere presenti l’industria, il commercio, l’agricoltura, l’artigianato, le miniere e simili.
Talché le Regioni continueranno a sentirsi legittimate ad occupare gli spazi legislativi nelle predette materie, lo Stato continuerà a reagire e la Corte Costituzionale continuerà ad essere chiamata a risolvere conflitti.
(b) Quanto alla eliminazione della legislazione concorrente, essa è stata sostituita dalla competenza esclusiva statale sulle “disposizione generali e comuni” di una serie di materie tra cui l’istruzione (per la quale prima erano previsti come esclusivi soltanto le norme generali e i principi fondamentali) la sanità, l’assistenza sociale, il paesaggio. Ma cosa si intende per disposizioni generali e comuni?
Se la formula equivale rispetto a quella della precedente legislazione concorrente, la legislazione concorrente, uscita dalla porta, rientrerebbe dalla finestra, con conseguente invarianza dal tasso di conflittualità.
Se, invece, deve considerarsi “disposizione comune” tutto ciò che lo Stato ritiene di regolare e rendere comune, viene conseguentemente meno ogni possibile sindacato della Corte Costituzionale e le competenze regionali rimarrebbero completamente rimesse alla mercé del legislatore statale. E siccome molte di queste materie sono quelle in cui, tipicamente, il livello territoriale che detta regole idonee a realizzare al meglio le esigenze della popolazione è quello più prossimo alla popolazione stessa, si produrrebbero in tal caso conseguenze paradossali e massimamente disfunzionali.
(c) Altra esigenza comunemente riconosciuta era quella di riequilibrare il rapporto tra Regioni a Statuto ordinario e Regioni a Statuto speciale.
La riforma Renzi-Boschi vale unicamente per le Regioni a Statuto ordinario, mentre per le Regioni a Statuto speciale continueranno a vigere gli attuali Statuti che potranno essere modificati soltanto previa intesa, e quindi con il consenso delle Regioni stesse (art. 39, comma 13 della riforma).
Ad oggi, pertanto, mentre tutte le Regioni Ordinarie vedono di fatto eliminata ogni forma di autonomia finanziaria, per quelle a Statuto speciale non varrà neppure la legge dello Stato (prevista dall’art. 119, comma 4) con cui saranno definiti indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno per promuovere l’efficienza nell’esercizio delle funzioni regionali e per commisurare i trasferimenti finanziari, rinunciandosi così a ogni forma di intervento di disincentivo di sprechi ed eccessi. E’ vero che il “governo costituente” ha in mano un’arma potente per “convincere” le Regioni a Statuto Speciale a sottoscrivere l’intesa ([13]). Ma è altrettanto vero che nessuna garanzia e certezza è data circa il contenuto di tali future intese e della relativa idoneità a perseguire gli obiettivi.
Nei rapporti tra Regioni, quindi, la riforma Renzi-Boschi è riuscita nell’impresa di complicare e peggiorare ulteriormente una situazione già insoddisfacente.
3.2. Matrice antipluralistica della riforma Renzi-Boschi: la cd. “clausola vampiro”
Il nuovo comma 4 dell’art. 117 della nuova costituzione stabilisce che “su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale“.
Siffatte leggi saranno, secondo il nuovo articolo 70, comma 4, approvate dalla Camera, visto che il Senato avrà al massimo 10 giorni di tempo per esaminare il testo (termine tanto ristretto da apparire “canzonatorio”) e che, comunque, eventuali richieste di modifiche da parte del Senato possono essere rigettate dalla Camera.
La suddetta clausola – da taluni (D’Atena) definita “vampiro” – denota una matrice marcatamente statalista e accentratrice della nuova costituzione e dà al principio di preferenza della autorganizzazione della società rispetto allo Stato, cardine della Costituzione del 1948 (artt. 2 e 5 Cost.) e generalmente indicato come “principio di sussidiarietà”, uno schiaffo che ripercuote le proprie scosse sugli stessi principi supremi della Costituzione, formalmente non toccati dalla riforma Renzi-Boschi.
I sostenitori delle ragioni del Sì affermano che la clausola in questione recepirebbe un principio già affermato dalla Corte Costituzionale prima della riforma stessa e costituirebbe una regola di chiusura presente anche nelle più evolute costituzioni federaliste moderne (in particolare, in Germania e negli USA).
Non è così.
La cd. “chiamata in sussidiarietà” elaborata dalla Corte Costituzionale (sent. n. 303/2003 e seguenti) aveva affermato che l’esercizio del potere legislativo dello Stato in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva delle Regioni poteva avvenire soltanto a due condizioni:
(a) che fossa raggiunta una intesa o comunque fosse adeguatamente coinvolta la Regione interessata (“il mancato raggiungimento dell’intesa costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del procedimento”: Corte Cost., sent. n. 6/2004);
(b) che ai sensi dell’art. 118 Cost. una certa funzione amministrativa non potesse essere svolta in modo soddisfacente a livello sub-statale, con la conseguenza che la deroga al criterio di riparto di competenze legislative stabilito dalla Costituzione doveva limitarsi alla “organizzazione e la disciplina delle funzioni amministrative assunte in sussidiarietà“, poiché “il principio di legalità … impone che anche le funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate dalla legge” (Corte Cost., sent. n. 303/2003). Da ciò derivava che “la cui sola allegazione non è ora sufficiente a giustificare l’esercizio da parte dello Stato di una funzione di cui non sia titolare in base all’art. 117 Cost.”, poiché “ciò equivarrebbe a negare la stessa rigidità della Costituzione” (Corte Cost., sent. n. 303/2003).
Per converso, la riforma Renzi-Boschi:
(a) esclude ogni coinvolgimento delle Regioni interessate (e lo stesso Senato, che pure alle Regioni non può a tali fini sostituirsi né con esse identificarsi, non ha poteri di veto);
(b) utilizza proprio quella formula di “tutela dell’interesse nazionale”, in alternativa ad altre formule dal contenuto vago, che la Corte Costituzionale aveva ritenuto di escludere a pena di compromissione della “rigidità” della Costituzione.
Né risultano pertinenti i predetti richiami di diritto comparato.
(a) Quanto agli USA, l’articolo 6, comma 2 stabilisce che soltanto le leggi federali approvate in conformità alla Costituzione prevalgono sulle legge dei singoli Stati ([14]) e, considerato che le competenze del Congresso federale sono elencate tassativamente all’articolo 1, Sezione 8 della Costituzione, appare evidente come non possa essere rinvenuto alcun elemento di somiglianza rispetto al sistema delineato dalla riforma Renzi-Boschi.
(b) Quanto al sistema tedesco, l’art. 72 della GrundGesetz afferma che lo Stato Federale ha in ogni caso potere legislativo quando e nella misura in cui la creazione di condizioni di parità di vita o il mantenimento dell’unità giuridica o economica nell’interesse nazionale richieda una regolamentazione a livello federale, ma chiarisce che ciò può avvenire soltanto in determinate materie indicate tassativamente e già di regola (art. 74) comprese nell’ambito della legislazione concorrente ([15]), mentre la clausola contenuta nella riforma Renzi-Boschi non ha alcun limite e non patisce alcuna circoscrizione.
3.3. Conclusione
Per le modalità con cui è stato redatto, il testo del nuovo Titolo V non è un riequilibrio dello storture della legge costituzionale del 2001 e nemmeno una semplice riforma accentratrice e statalista. E’ uno schiaffo al principio autonomistico e al principio di sussidiarietà. Incide su uno dei più importanti principii supremi della Costituzione, ossia su quello di sussidiarietà incarnato dagli articoli 5 e 2. La riforma denota una preoccupante tendenza a far giustizia dei corpi intermedi (quella “disintermediazione” di cui il Primo Ministro ha in più occasioni parlato).
- Altre false ragioni del sì
Altri due argomenti addotti a sostegno delle tesi del sì sono rappresentati dal maggior peso asseritamente assegnato agli istituti di democrazia diretta e al risparmio di spesa pubblica. Entrambi gli argomenti sono fallaci.
4.1. Iniziativa di legge popolare e referendum.
Si è evidenziato, da parte dei sostenitori del sì, che l’iniziativa di legge popolare, a fronte di un aumento delle firme necessarie per la presentazione (che vengono triplicate rispetto a quanto richiesto attualmente), vedrebbe l’obbligo da parte della Camera di esaminarle. Sennonché tale “garanzia” di esame parlamentare è del tutto priva di sanzioni e conseguenze. Cosa succede nel caso in cui la Camera non esamini la proposta nei tempi? La Costituzione rimane completamente silente sul punto. Non varrà certo il silenzio-assenso. Ci saranno sanzioni personali per i parlamentari o comunque per i Presidenti della assemblee? Difficile. La verità è che ogni probabilità non succederà alcunché, esattamente come avviene oggi. L’intervento sulla iniziativa di legge popolare, quindi, è una misura di facciata che non garantisce in alcun modo l’effettività, producendo la sola conseguenza giuridica certa di triplicare il numero di sottoscrizioni necessarie alla presentazione senza fornire concrete garanzie giuridicamente coercibili di esame parlamentare.
Unico aumento del tasso di rappresentatività previsto dalla nuova costituzione riguarda il quorum del referendum abrogativo, che viene in alcuni casi abbassato facendo prevalere quella logica di “disintermediazione” particolarmente cara al Primo Ministro. Al contrario, per le altre tipologie di referendum che la riforma prospetta (propositivi e d’indirizzo) tutto è rimandato a un futuro del tutto incerto, tanto che alcuni hanno parlato di vero e proprio “fumo negli occhi” (perché, infatti, essi non sono stati disciplinati subito se era intenzione introdurli?).
4.2. Irrilevanza dei risparmi di spesa
Come noto, uno dei temi principali su cui si concentra la propaganda referendaria è “il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni”, cui la riforma darebbe finalmente attuazione tanto da inserirlo come parte del quesito referendario.
In realtà, mentre Renzi-Boschi parlano di 500 milioni di risparmio, i conti dimostrano che i risparmi saranno meno di 50 milioni. Si sono limitati a inserire uno zero in più. Sennonché, come insegnavano le scuole, lo zero non vale nulla, ma conta molto.
Sulla base del rendiconto 2015, al Senato saranno risparmiati 42.342.000 per indennità dei senatori (abolite) e per rimborsi ai senatori (ridotti da 315 a 100). Andrebbe tenuto conto, però, che le spese di viaggio probabilmente andrebbero incrementate rispetto alle attuali, poiché dovendo svolgere un doppio lavoro, i senatori devono presumibilmente muoversi di più.
Oltre a ciò, saranno risparmiati 5.540.000 per i gruppi parlamentari al Senato e per le Commissioni al Senato.
Invece, il ruolo unico del personale di Camera e Senato è già stato formato in data 28 gennaio 2016, quindi prescinde del tutto dalla riforma.
Totale risparmio al Senato: Euro 47.882.000, su un totale 495.000.000 sono meno del 10% di risparmio.
Identico risultato avrebbe potuto essere ottenuto, sostiene il Prof. De Siervo, riducendo del 10% gli onorari dei parlamentari (esempio, passare da 5.000 Euro mese a 4.500) o il numero dei parlamentari passando a 585 deputati e 283 senatori. Combinando le due misure si sarebbe ottenuto risparmio doppio senza incorrere in tutti i problemi della riforma.
Quanto alle Province, le misure erano precedenti e prescindono dalla riforma costituzionale.
Quanto al CNEL, risparmio sarà compreso tra 650.000 (Rocchi) e 1.070.000 (Malan, cui egli aggiunge la possibilità di altre spese per circa 2.000.000 di dubbia qualificazione).
In totale, risparmio massimo di 48.952.000, arrotondabili in circa 50.000.000 di Euro. Su un totale di spesa pubblica di circa 800 miliardi, il risparmio sarà di circa lo 0,006%. I parlamentari rimarranno 730.
Il balletto delle cifre sul presunto risparmio cui dà vita il Governo indica come non vi sia alcuna trasparenza dietro i veri obiettivi e la presentazione dei veri effetti della riforma. Senza considerare che inserire la questione del risparmio nel titolo della legge e nel quesito referendario, oltre a rappresentare il segno della demagocità della propaganda refederendaria e della sostanziale inadeguatezza della riforma a perseguire gli obiettivi che apparentemente si pone, aggrava detta mancanza di trasparenza e induce una forma di pressione sugli elettori atta a inquinare la libertà e consapevolezza della scelta.
In conclusione, è evidente che non vale la pena modificare una Costituzione per ottenere un semplice contenimento di costi, perché i valori in gioco sono incomparabili e incommensurabilmente distanti. Figuriamoci incidere così pesantemente sull’ordinamento repubblicano per ottenere un risparmio così trascurabile che, suddiviso per i circa 60 milioni di cittadini italiani (residenti in Italia e all’estero), rappresenta un risparmio annuo di appena … 0,83 Euro! “Vale la pena scardinare l’ordinamento” per questo (Mantovano)?
- Indebolimento del sistema dei pesi e contrappesi: la “stabilità” non è legata alla riforma costituzionale ma alla legge elettorale
La riforma costituzionale è cosa diversa dalla legge elettorale e in special modo dal cd. Italicum.
Nessun referendum verrà fatto il 4 dicembre sull’Italicum e nessuna norma costituzionale formalmente lo richiama.
Tuttavia, la riforma costituzionale è stata concepita per funzionare con un sistema elettorale maggioritario, che allo stato attuale è rappresentato dall’Italicum.
Del resto, il concetto di “stabilità” su cui si concentra la propaganda referendaria è legato esclusivamente al sistema elettorale maggioritario e non alla riforma costituzionale in sé. Infatti, non basta certo l’affidamento della fiducia a una sola camera per incidere in modo apprezzabile sul concetto di stabilità (Grosso), poiché con un sistema proporzionale e con l’attuale quadro di frammentazione politica si porrebbero gli stessi identici problemi politici che si pongono con il Senato nell’attuale sistema. Con un sistema elettorale proporzionale la nuova riforma costituzionale non garantirebbe affatto la stabilità, neppure in minima parte.
Ciò detto, non essendo il concetto di stabilità in alcun modo legato al contenuto della riforma costituzionale, il fatto che la campagna referendaria continui a insistere sul concetto di “stabilità” impone di verificare, quanto meno in via di ipotesi, come funzionerebbe la nuova costituzione con un sistema elettorale maggioritario.
5.1. Presidente della Repubblica
Si afferma, da parte dei sostenitori del sì, che le garanzie sul punto sarebbero aumentate, poiché il quorum per l’elezione del Presidente della Repubblica salirebbe al 60%, rispetto al 50%+1 precedente. Sennonché, così dicendo “si canta la mezza Messa”. Infatti, mentre in precedenza per l’elezione del Presidente della Repubblica era richiesta sempre la maggioranza assoluta dei componenti delle Camere (2/3 o ½+1 dopo il terzo scrutinio), nel caso fosse approvata la riforma Renzi-Boschi sarebbe sì richiesto un quorum più elevato (60%), ma dopo il settimo scrutinio tale quorum non è più riferito ai componenti delle Camere, ma ai soli votanti.
Le cose sono completamente diverse. In precedenza, essendo richiesta la maggioranza assoluta dei componenti, laddove la forza politica egemone non li avesse avuti (come regolarmente succedeva), le minoranze avevano uno strumento molto importante (l’uscita dall’aula) per costringere la maggioranza a scendere a patti. In futuro, passando il Sì, non sarebbe più così e la maggioranza si troverebbe in una posizione di obiettiva maggior forza.
Infatti, la configurazione del quorum nella riforma Renzi-Boschi produce in ogni caso effetti perversi:
(a) o indebolisce la funzione di garanzia del Presidente, per il rischio di stallo che vi sta dietro nel caso in cui le opposizioni facciano efficacemente quadrato. E, si noti, nella fase di stallo le funzioni di Capo dello Stato sono svolte dal Presidente della Camera, organico alla maggioranza di governo (art. 86);
(b) o è inutile, perché, con un sistema maggioritario come l’Italicum, è altamente probabile che il movimento egemone in un certo momento abbia oltre il 60% dei Parlamentari e, comunque, è certo che dopo il settimo scrutinio la maggioranza possa eleggersi da sola il Presidente: infatti, per la validità della seduta è sufficiente la presenza della metà dei parlamentari (art. 64 Cost.), numero che la maggioranza di governo ha saldamente in mano, così come ha saldamete in mano il 60% di tale quorum minimo di presenze (220 parlamentari) ([16]).
5.2. CSM
Non essendo stato riformato l’art. 104, i membri di nomina parlamentare saranno nella totale disponibilità della maggioranza. Quelli presidenziali potranno esserlo indirettamente, visto quanto detto in precedenza.
5.3. Corte Costituzionale
Mentre prima i membri di nomina parlamentare erano eletti a camere riunite, adesso sono eletti separatamente per ciascuna camera (3 alla Camera e 2 al Senato). Essendo prima tutti e cinque i membri eletti in seduta comune, era probabile che alle opposizioni ne toccassero due o almeno uno. Adesso, eleggendoli a Camere separate, è possibile che a opposizioni non ne tocchi alcuno, o al massimo uno (alla Camera), perché con due membri a disposizione sarà difficile che in Senato la maggioranza accetti parità di nomine con le opposizioni. A maggior ragione lo squilibrio di formazione della Corte Costituzione emerge se si considera che il Presidente della Repubblica può essere eletto dal movimento politico maggioritario.
Assegnare 3 membri a 630 parlamentari e 2 membri a 100 crea uno squilibrio tra le due camere difficilmente giustificabile se non con le parole di Lorenza Carlassare, secondo cui “è evidente la voglia di mettere le mani sulla Corte attraverso i senatori, «uomini di paglia», la cui obbedienza è persino più sicura di quella di deputati, eletti con una legge truccata, ma pur sempre «eletti» dal popolo“.
Oltre a ciò, la Corte Costituzionale sarà chiamata a misurarsi su aspetti molto politicamente connotati (vuoi per concetti di 72, c. 7, vuoi per 117, c. 4, vuoi per contrasti di competenze tra le camere; vuoi per giudizio preventivo di costituzionalità sulla legge elettorale da svolgersi “a caldo” dopo la discussione parlamentari), con tutte le conseguenze negative che ciò comporta nella percezione di credibilità della Corte insieme alla accresciuta politicità dei membri.
5.4. Conclusione
In definitiva, è possibile affermare che la nuova Costituzione Renzi-Boschi conferisce al Governo espressivo del movimento politico egemone un ruolo penetrante e dominante in tutti gli ambiti. Ciò, del resto, è ammesso dagli stessi sostenitori della riforma, il combinato della riforma Renzi-Boschi e dell’Italicum determina il “rafforzamento della collocazione del Presidente del Consiglio nel circuito istituzionale” (B. Caravita).
Il vero obiettivo della riforma è, quindi, lo spostamento dell’asse istituzionale a favore dell’esecutivo, senza dirlo chiaramente. Autorevoli giuristi hanno rilevato che la riforma Renzi-Boschi produce un effetto di premierato assoluto del tutto analoga a quella della riforma Berlusconi del 2005 (L. Ferrajoli). Ruolo reso ancor più pericoloso dal fatto che esso non è formalmente e trasparentemente sancito dalla Costituzione, come invece nel 2006, ma si produce in modo automatico per il combinarsi di una serie di istituti previsti dalla nuova Costituzione e dalla legge elettorale ([17]). Molti istituti giuridici riecheggiano, peraltro in modo approssimativo e senza gli accorgimenti che in quel sistema sono adottati (mentre in Italia non lo sarebbero), dalla Costituzione Francese di De Gaulle, che – come noto – è una costituzione semi-presidenziale. I disastri sociali di una società esasperatamente divisa e scollata, che tale sistema costituzionale ha comportato in Francia (o che, comunque, non è stato in grado di evitare, come invece avvenuto in Italia), sono sotto gli occhi di tutti.
Oltre a ciò, l’indebolimento del sistema dei pesi e contrappesi e delle garanzia che causerebbe l’entrata in vigore della riforma Renzi-Boschi rischia di far saltare l’equilibrio costituzionale raggiunto nell’Italia Repubblicana.
Come evidenziato dai più autorevoli costituzionalisti (v. L. Carlassare), la riforma incide quindi in modo penentrante sia sulla “forma di governo” (ripartizione del potere politico tra i supremi organi dello Stato) che sulla “forma di Stato” (rapporti tra elemnti costitutivi dello Stato: popolo, territorio e sovranità): “la democrazia costituzionale ne risulta travolta. Travolta per primo è il sostantivo, «democrazia». I cittadini alla fine sono rimasti senza voce: con un Senato non più eletto dal popolo ma da consiglieri regionali che si eleggono fra loro; con le province abolite che però funzionano ma senza un organo eletto dai cittadini; con una Camera dove, alterata la rappresentanza, domina una maggioranza artificiale creata distorcendo l’esito del voto. Una Camera in cui una simile maggioranza – che può essere una minoranza esigua – è in grado di dominare le istituzioni tutte estendendo la sua influenza oltre la sfera politica, alle stesse istituzioni di garanzia. Così un gruppo di potere può dominare senza trovare limiti politici – le altre forze sono ridotte all’irrilevanza – e neppure limiti giuridico-costituzionali“.
- Svuotamento della rigidità costituzionale
Ma non è tutto. Infatti, la riforma Renzi-Boschi incide direttamente su un carattere fondamentale della Costituzione del 1948, ossia la “rigidità” dell’ordinamento costituzionale. La “rigidità” di una costituzione, come noto, ha una dimensione meramente formale e una sostanziale.
La dimensione meramente formale consiste in ciò che la Costituzione non può essere modificata da una legge ordinaria, ma è necessario un procedimento diverso e apposito.
La dimensione sostanziale, prevalente e che costituisce la ratio della dimensione formale, consiste in ciò che la Costituzione si sottratta alla disponibilità della maggioranza politica di turno.
La riforma Renzi-Boschi si caratterizza per svuotare la dimensione sostanziale di questo principio sotto molteplici profili.
6.1. Svuotamento nella genesi e nella approvazione
Le vicende dell’approvazione parlamentare della riforma Renzi-Boschi sono l’esempio più emblematico di asservimento della Costituzione a una maggioranza politica che si sia avuta nella storia Repubblicana. A prescindere dalla questione della legittimazione delle Camere ([18]), si ricordano i seguenti elementi:
(a) “grazie all’Italicum il rapporto tra legge costituzionale e legge elettorale è stato invertito costituendone il “perno”. È infatti l’Italicum, approvato per primo, ad individuare il vero obiettivo del combinato “legge costituzionale – legge elettorale”, e cioè «verticalizzare il potere e gestirlo senza ostacoli e limiti da parte di nessuno, cittadini compresi»” (A. Pace, L. Carlassare) ([19]);
(b) nel procedimento di approvazione della riforma, maggioranze sempre diverse e, all’ultima votazione, soltanto 17 senatori in più del quorum (i famosi verdiniani, con aggiunta di alcuni tosiani);
(c) nel luglio 2014 sono stati rimossi dalla Commissione Affari costituzionali del Senato in sede referente due parlamentari di maggioranza (i senatori Mauro e Mineo) “i quali, insieme ad altri 14 senatori, avevano invocato il rispetto della libertà di coscienza per ciò che attiene alle modifiche della Costituzione” (A. Pace): è un fatto di una gravità inaudita e che testimonia come la riforma costituzionale sia stata una questione di pura maggioranza che addirittura ha troncato libertà di coscienza dei suoi esponenti;
(d) nell’ultima lettura le funzioni di relatore di minoranza non vennero assegnate;
(e) è stato adottato un “supercanguro” (Cociancich) per precludere tutta una serie di votazioni che avrebbero richiesto il voto segreto, con notevoli rischi per il Governo e per la maggioranza.
6.2. Svuotamento nella propaganda referendaria
Testimonianza evidente che l’attuale riforma costituzionale costituisce materia di indirizzo politico di maggioranza sta nel fatto che il governo sta conducendo, in quanto tale, in prima persona e con il massimo coinvolgimento, anche finanziario, la campagna referendaria: “La campagna deve ancora iniziare, non avete visto niente” (Renzi, 2.10.2016). Il Governo è addirittura ginto a promettere 50 miliardi di tagli di tasse in cambio dell’accettazione della riforma (Renzi, 19.7.2015; v. Zagrebelsky, 58). Quanto sono stravolte le parole di Calamandrei, secondo cui “quando l’Assemblea discuterà pubblicamente la nuova Costituzione, i banchi del Governo dovranno essere vuoti”.
Nel merito, la propaganda per il sì al referendum, attribuendo alla riforma costituzionale “meriti” della legge elettorale, e barattando con stupefacente nonchalance modifiche della legge elettorale con il sostegno al Sì, ha posto le condizioni per cui una modifica costituzionale sia in tutto equiparata a una elezione politica.
6.3. Svuotamento negli effetti a regime
Nella combinazione con il sistema maggioritario, la riforma della Costituzione rimarrà nelle mani della maggioranza di Governo. Fermo che alla Camera la maggioranza assoluta è garantita dal maggioritario, vogliamo credere che il movimento politico egemone non riesca a trovare una cinquantina di senatori politicamente omogenei? Anche considerato il sistema maggioritario che regola le elezioni della maggior parte dei consigli regionali che nominano i senatori, l’obiettivo sembra facilmente a portata di mano.
Né varrebbe affermare che la rigidità della Costituzione, e quindi la sottrazione alla disponibilità della maggioranza di turno, sarebbe salvaguardata dal mantenimento del referendum confermativo delle riforme costituzionali approvate dal Parlamento.
Invero, specie a fronte di modifiche ampie ed eterogenee (come del resto è la presente), di fronte alle quali la volontà popolare in sede di referendum si presta per sua natura ad essere politicamente forzata, va osservato che il referendum popolare è per definizione inidoneo a colmare vizi genetici delle motivazioni della riforma. Il referendum ha come unica alternativa il prendere o lasciare, e non conosce mediazioni e riflessioni. Per converso, è la discussione parlamentare dei rappresentanti del popolo a costituire la sede propria per il bilanciamento e la mediazione costituzionale. Talché, laddove la decisione parlamentare sia affetta dal vizio di fondo di non aver costituito bilanciamento e mediazione ma espressione della maggioranza di governo, il referendum confermativo non potrà recuperare e sanare il vizio genetico di fondo della riforma, proprio perché nella sua limitata modalità espressiva non è strutturalmente idoneo a farlo. I due passaggi della riforma costituzionale hanno funzioni e presupposti diversi e non sono sovrapponibili: il mantenimento in vita di un passaggio non può sanare il vuluns inferto all’altro. E ciò è tanto più vero considerando che il passaggio mantenuto in vita è quello che la Costituzione Italiana indica come recessivo: mentre altre costituzioni (F. Gallo) prevedono il referendum confermativo come obbligatorio (Svizzera: art. 195; l’Irlanda: art. 36; Danimarca: art. 88; Giappone: art. 96), la Costituzione Italiana espressamente lo esclude quando il primo passaggio – quello parlamentare – si è svolto in modo particolarmente soddisfacente (ossia con ottenimento di maggioranza dei 2/3).
Così, avendo resa “flessibile” la Costituzione nel fondamentale passaggio dell’approvazione parlamentare delle riforme, non se ne recupererà mai la “rigidità” tramite il referendum.
6.4. Conclusione
Lo svuotamento sostanziale della rigidità costituzionale cui dà corso la riforma Renzi-Boschi ([20]) costituisce autentico stravolgimento del progetto costituzionale. Da baluardo di garanzia contro le imposizioni di una parte politica, la Costituzione diverrebbe strumento perché essa possa imporre con la forza le proprie idee, rimettendo il tutto a un referendum popolare strutturalmente inidoneo a salvaguardare la “rigidità” della Costituzione stessa. Da casa comune e regola del gioco, la Costituzione diverrebbe instabile terreno di scontro tra le forze politiche in cui nessuna certezza delle regole del gioco sarà più garantita di fronte al machiavellico politico. Un terreno di contesa in cui tutti potranno barattare tutto con tutto. Un terreno di contesa in cui a guidare la vita giuridica, economica e sociale del Paese non vi saranno più regole di fondo intimamente condivise, ma solo rapporti di forza tradotti in posizioni politiche.
- Riflessioni conclusive
Cambiare la Costituzione non è come cambiare una pettinatura, non si può fare per un desiderio di novità o per dare “una scossa”, come spesso si sente dire e come, senza reticenze, affermano le campagne di BastaunSì. La Carta Costituzionale non è un terreno per gli esperimenti ([21]): minime valutazioni di buon senso e razionalità impongono di riconoscere che “è pur sempre meglio tenersi la Costituzione che abbiamo e che ha retto la sua prova nella storia piuttosto che sperimentare un salto nel buio” (E. Cheli, Nata per unire, 151). E ciò è a maggior ragione evidente in un caso, come quello di specie, in cui non siamo di fronte a una riforma nel complesso buona con alcuni punti problematici, suscettibili di essere corretti in futuro o in fase di attuazione, ma al contrario a una riforma mal scritta e mal organizzata proprio nella sua struttura fondamentale (ossia “sgangherata”, come molti l’hanno definita: De Siervo, Settis, Pace): perciò, non è razionale fare affidamento su attuazioni o modifiche future, poiché sono le stesse basi poste dalla riforma ad essere incompatibili con effetti positivi, efficienti e conformi ai principi supremi dell’ordinamento. Se le righe sono troppo storte, come quelle tracciate da questa riforma, è insensato sperare che degli uomini possano scrivervi in maniera accettabilmente dritta. La riforma, quindi, va rigettata in toto, poiché è evidente che “le conseguenze negative del contenuto di questa riforma sono largamente superiori ai suoi pochi aspetti positivi” (Flick).
Né varrebbe affermare, come spesso si dice, che una riforma costituzionale è urgente e impellente. Se con il presente assetto istituzionale l’Italia è divenuta la quarta potenza economica del mondo a inizi anni Novanta e rimane anche attualmente tra le prime dieci, significa quanto meno che tale assetto non ha in fondo rappresentato quella gravosa zavorra che oggi è di moda dipengere e che, piuttosto, l’attuale crisi del sistema sia dovuta ad elementi del tutto differenti, tra cui primeggia la pessima qualità dell’attuale classe politica ([22]). In ogni caso, poi, la logica del termine ultimo, la logica dell’acqua alla gola (“questa è l’ultima occasione per far ripartire il Paese”) ([23]), la logica dell’assenza di alternative (“se cade Renzi arriva Grillo”), che in definitiva è una logica di pressione o di ricatto, sarebbe inaccettabile ed errata anche se per ipotesi fossero vere le premesse dell’urgenza riformatrice, perché indurrebbe a compiere scelte affrettate e sbagliate. Come votare al referendum deve discendere da considerazioni di fondo, che devono trascendere la logica contingente del momento e la voglia di innovazione, quale che sia e purché sia. Perché i Governi e le crisi passano, mentre la Costituzione è fatta per restare.
Tornano attualissime le parole che Giorgio La Pira pronunciò di fronte all’Assemblea Costituente il giorno 11 marzo 1947 ([24]): “tre sono gli elementi indissociabili di ogni Costituzione: la base teoretica, che vi dice quale è la natura umana e come essa si rapporta con la società e con lo Stato; la struttura sociale, che vi dice che cosa sono, che natura hanno, che struttura hanno gli enti in cui si articola il corpo sociale e, finalmente, l’assetto giuridico. Quando questi tre punti, questi tre elementi sono invalidati da un errore — metafisico, metagiuridico, chiamatelo come volete — tutta la Costituzione ne risente, come dice quella famosa parabola del Vangelo: «Se costruisco sulla sabbia, la casa, per quanto solida, crolla; se costruisco sulla pietra, la casa, per quanto non solida, riesce a superare le intemperie e le tempeste». Non mi dilungherò molto; abbiate pazienza altri quindici minuti. Qui sorge il problema. Del resto, noi siamo qui — per riprendere una frase del vecchio Aristotele, pensatore immenso, che diceva: il costituente è un architetto — volenti o nolenti, siamo qui tutti degli architetti; siamo quindi responsabili come gli ingegneri. Se costruiamo una casa sbagliata, domani può essere intentata un’azione di indennizzo contro di noi. Saremo, allora in paradiso; sarà, insomma, quello che sarà. … Ma finisco come ho cominciato, con quella bella parabola «costituzionale» che è la parabola dell’Evangelo relativa al costruttore che costruì sopra la pietra e venne la tempesta e la casa non crollò. Questa è la nostra preoccupazione: di scavare questa pietra, di costruire questi muri maestri, di costruire questa volta e di fare in modo che vi sia una casa umana, fatta per fratelli, per uomini che cooperano per uno stesso fine, che è lo sviluppo della personalità umana …”.
Per le ragioni sopra illustrate, la riforma Renzi-Boschi, non solo non va in questa direzione, ma si pone in netto contrasto con essa, non curandosi di costruire la casa comune su solida pietra e ponendo il germe della contesa politica permanente nelle fondamenta della casa comune ([25]).
Il referendum del 4 dicembre è indispensabile per la promulgazione ed entrata in vigore della riforma Renzi-Boschi. Siano quanti siano i votanti, se prevarranno i NO la riforma non entrerà mai in vigore e si porranno le basi per iniziare una discussione costituzionale seria, serena e giuridicamente sostenibile.
Per questo il 4 dicembre è giusto andare a votare per il referendum e votare NO.
Avv. Francesco Farri
[1] Peraltro, con alcuni corollari giuridici che, se fossero compresi in uno zibaldone giuridico e non rischiassero – invece – di divenire legge suprema della Repubblica, sarebbero davvero spassosissimi: come quello per cui per essere Senatore, essendo stato abrogato l’art. 58 dell’attuale Costituzione e precludendo l’art. 51 diversi limiti generali al riguardo, non varrà più alcun limite minimo di età diverso dalla maggiore età (v. art. 1 della l. n. 154/1981, non abrogata dall’art. 274 del d.lgs. n. 267/2000 per la parte riferita ai consiglieri regionali, art. 55 del d.lgs. n. 267/2000, per l’eleggibilità a sindaco) e non varrà neppure il limite minimo di 25 anni valevole invece per la Camera, con la conseguenza che non dovrebbero più chiamarsi Senatori ma “Iuveniori” o qualcosa del genere; o come quello per cui, non essendo il nuovo Senato rappresentativo della Nazione ma delle istituzioni territoriali, la “patria” che i Senatori a vita devono aver “illustrato … per altisimi meriti” non potrà che essere l’istituzione territoriale di riferimento, con la conseguenza che “dovremmo dunque immaginare senatori che hanno illustrato il Molise o che abbiano altissimi meriti nel Friuli” (Settis).
[2] “Resterebbe assodato che solo con l’elezione da parte dei Consigli regionali si acquisirebbe l’ufficio di senatore. Sulla base della disciplina costituzionale sin qui descritta risulta evidente come il nuovo Senato, che la legge di revisione definisce rappresentativo delle istituzioni territoriali, in realtà rappresenti al più i Consigli regionali (e delle Province autonome) che hanno provveduto all’elezione di gran parte dei suoi membri” (A. Pace), non certo i Comuni né tanto meno l’elettorato della Regione. Invero, a prescindere da ogni preferenza espressa, “l’assenza di vincolo di mandato sancita nel nuovo art. 67 (senza più il riferimento alla rappresentanza nazionale) … rende … ancor più labile ogni legame politico dei nuovi senatori con gli elettori regionali” (A. Pace).
[3] Si evidenzia, inoltre, come la “conformità alle scelte degli elettori” di cui parla l’art. 57, comma 5 della nuova Costituzione non garantirebbe neppure in astratto il rispetto del principio supremo di cui all’art. 1 della Costituzione: infatti, non è dato “ipotizzare che la legge bicamerale prevista dal comma 6 del “futuro” art. 57 – che dovrebbe «regolare le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica» – possa rendere identico ciò che tutt’al più sarebbe «conforme alle scelte degli elettori»” (A. Pace).
[4] Secondo la lettura più accreditata, la metà delle Regioni/Province Autonome avrà due soli senatori da nominare, mentre le altre un numero che va da tre a sette, con punte di 14 per la Lombardia, 9 in Campania e 8 nel Lazio. Da parte di altri interpreti, invece, si è sostenuto che ogni Regione/Provincia Autonoma dovrà eleggere come minimo tre senatori (di cui un Sindaco), con la conseguenza che i margini di manovra per rappresentare la “composizione di ciascun consiglio” risulteranno ulteriormente ridotti.
[5] “Il che implica che, una volta entrata in vigore la riforma costituzionale Renzi-Boschi, qualsiasi cittadino – nel corso di un giudizio nel quale si pretenda dalla controparte l’applicazione di una legge approvata sia dalla che dal Senato (c.d. legge bicamerale) – potrebbe eccepirne l’illegittimità costituzionale “derivata” dall’incostituzionalità del “nuovo” art. 57 commi 2 e 5 Cost., per contrasto col citato art. 1 comma 2 Cost” (A. Pace).
[6] In sintesi, “dire che il Senato rappresenta i territori implica, a rigore, che: (a) o non si tratta di rappresentanza politica: ma allora a che titolo il Senato continua a partecipar e al procedimento legislativo e addirittura a quello di revisione costituzionale? (b) o si tratta di rappresentanza politica: ma allora le componenti provenienti dalle varie Regioni dovrebbero votare omogeneamente (come avviene in Germania tramite la presenza degli esecutivi, e non dei legislativi, nel Bundesrat), mentre il ddl costituzionale non prevede nulla di tutto ciò (gli eletti si organizzeranno in gruppi in base al partito di appartenenza) … In definitiva: se si vuole che i senatori rappresentino i territori non devono essere eletti dai legislativi, ma nominati dagli esecutivi -come in Germania- e operare con vincolo di mandato; se si vuole che i Senatori partecipino al processo legislativo e di revisione costituzionale, allora devono essere eletti dal popolo o da un ampio collegio di rappresentanti di enti territoriali – come in Francia, dove gli elettori sono 150.000 e non 1.000 come sarebbero da noi – e operare senza vincolo di mandato” (Zagrebelsky, 63 e 64).
[7] Del resto (Zagrebelsky, pag. 59), nelle ultime due legislature l’80% delle leggi è stato approvato nel giro di 100-150 giorni. Per la ratifica del trattato sul risanamento bancario sono stati impiegati appena 13 giorni. Quanto alla vituperata navetta, vi si è fatto ricorso soltanto nel 20-25% dei casi. “Paradossalmente, l’organo davvero lento a produrre norme è il governo, che impiega a volte anni ad adottare i regolamenti attuativi delle leggi approvate dal Parlamento“.
[8] Meuccio Ruini, La nostra e le cento costituzioni del mondo. Commenti e note alla nostra Costituzione, 326. La Costituente ha proceduto per gradi, scegliendo: in primo luogo il sistema bicamerale rispetto a quello monocamerale (cfr. relazione Mortati del 3.9.1946 alla seconda sottocommissione: “i fini che si perseguono quando si dà vita ad una seconda Camera possono così riassumersi: funzione ritardatrice della procedura legislativa al fine della più ponderata valutazione della convenienza politica delle singole leggi, e della loro migliore elaborazione tecnica; integrazione della rappresentanza; assunzione di competenze specifiche“; l’esatto contrario, qunidi, del principio di non decisione o di indebolimento del Governo); in secondo luogo, pur a fronte di proposte in senso contrario, la parità di attribuzioni di Camera e Senato (bicameralismo perfetto) mediante approvazione dell’ordine del giorno Leone del 26.9.1946 (sul quale scrive Ruini, op. cit., 377-378: “contro la parità dei poteri delle due camere si pronunciarono i comunisti, che avevano ammesso la bicameralità a due condizione, non del tutto armonizzanti: che fossero di eguale composizione ed origine popolare e che l’una prevalesse sull’altra. Terracini sostenne che al Senato non potessero venire prima che all’altra Camera i bilanci, le amnistie, le inchieste e dovratutto i voti di fiducia. Lussu per i bilanci e Perassi per il controllo si schieravano a favore della parità. E così gli altri: la tesi della piena parità ‘giuridica’ di legislazione e di controllo prevalse a ntevole maggioranza con un ordine del giorno Leone nella seconda sottocommissione e non fu alterata in assemblea“. Dall’esame del dibattito emerge una sostanziale unanimità, anche da parte di Terracini, dal cui intervento del 25.9.1946 si trae la seguente citazione, sul fatto che il bicameralismo dovesse essere perfetto “per quanto riguarda il potere di legiferare. La seconda Camera esaminerà e voterà dunque tutte le leggi dello Stato, perché è nella elaborazione di queste che insorge la necessità da tutti asserita che i vari problemi siano visti non solo da un punto di vista generale, ma da tutti i punti di vista particolare, ed in relazione a tutti gli interessi specifici che si manifestino nell’interno del paese“); in terzo luogo, la composizione del Senato, che ha visto via via il rigetto del progetto che voleva rappresentare in Senato le “forze vive della Nazione” (respinto in data 23.9.1947 l’odg Moro-Piccioni, replicante l’originario progetto Mortati) e del progetto che individuava determinate categorie socio-professionali entro le quali eleggere i Senatori per differenziare il Senato dalla Camera e accentuare il carattere di competenza e tecnicità del Senato (bocciatura richiesta da Togliatti “perché attraverso queste categorie vediamo ricomparire ancora una volta il sistema del censo” e formalizzata con approvazione di odg Arata il 9.10.1947). Si conclude sottolineando due ulteriori aspetti. L’iniziale durata differente delle legislature delle due camere è derivata dalla tesi comparatistica perorata da Nitti e appoggiata da Corbino, Caronia e Di Vittorio sulla base della “idea del carattere di continuitià e della esclusione di ogni periodo di completa vacanza di tutti gli organi parlamentari” (cfr. Ruini, op. cit., 393-394, il quale osserva come “si andò alla votazione dopo che si era manifestata una molto discutibile proccupazione che in caso di eguale durata dovendosi votare insieme per i membri delle due camere si sarebbe avuta una torre di Babele. Fu una delle deliberazioni poco attente ed a sorpresa che si ebbero talvolta alla Costituente, con presenze poco numerose. Respinta la durata di quattro anni, si votò quella di cinque per la camera dei deputati. Per quanto riuarda il senato, scarata l’idea della rinnovazione parziale e la durata di sette anni, si adottò quella di sei“). Quanto alla fiducia al governo, scelto per convinzione il bicameralismo paritario (odg Leone del 26.9.1946, di cui sopra), l’attribuzione della fiducia a entrambe le camere è stata ritenuta necessitata e consequenziale (cfr. la sintesi di Einaudi nella seduta dell’8.1.1947: “tutti sono d’accordo nel ritenere che il Primo Ministro e l’intero Gabinetto devono avere la fiducia dell’Assemblea Nazionale, secondo alcuni, o delle due Camere — separatamente l’una dall’altra — secondo altri, e che tale fiducia ha per oggetto non solo la persona e il programma di Governo del Primo Ministro, ma anche l’insieme dei suoi collaboratori e i progetti che questi ultimi si ripromettono di attuare“) e si è discusso pressoché esclusivamente di forme e di procedura (in particolare, se far deliberare la fiducia separatamente dalle due camere o in seduta comune), e di tempi di verifica, se garantirla per un certo tempo oppure renderla sempre verificabile (cfr. Ruini, op. cit., 628-633, ove si sottolinea la massima cura – altro che diffidenza! – che ebbero i costituenti per il tema della stabilità del governo, valorizzata specie nelle sedute dal 10 al 19 settembre 1947, dalle quale emerse la saggia consapevolezza, ben espressa da Codacci Pisanelli, che “la stabilità del Governo — si è detto — non dipende dal sistema, ma dagli uomini; perché, quando vi sono stati uomini all’altezza della situazione, i Governi si sono retti anche in passato ed hanno potuto compiere il loro dovere. L’esperienza storica, però, dimostra come anche coloro i quali vengono ormai riconosciuti come i nostri migliori uomini politici, si sono trovati spesso in condizione di difficoltà, appunto perché troppo instabile era la loro posizione… Questo è lo scopo che ci siamo proposti istituendo particolari forme per la votazione della fiducia al Governo“, specie nel senso che “la semplice disapprovazione di un progetto di legge non equivale a voto di sfiducia“). Come ben si vede, in tutto questo il “mitologico” principio di non decisione e la volontà di indebolire il governo, invocati oggi dalla propaganda per il sì, non hanno avuto alcuno il benché minimo ruolo o spazio nella scelta di ordinamento dello Stato approvata dalla Costituente.
[9] Ha affermato l’On. Tocci (PD): “l’elegante lingua italiana dei padri costituenti, con le sue parole semplici e profonde, viene improvvisamente interrotta da un lessico nevrotico e tecnicistico, scandito dai rinvii ai commi, come un regolamento di condominio. Il linguaggio è la rivelazione dell’essere, diceva il filosofo [Heidegger]. La Costituzione è come la lingua che consente a persone diverse di riconoscersi, di incontrarsi e di parlarsi. La Carta è il discorso pubblico tra i cittadini e la Repubblica, è il racconto del passato rivolto all’avvenire del Paese. Se la Costituzione è una lingua lo stile è tutto. Senza lo stile è possibile l’autocompiacimento del ceto politico, ma non il riconoscimento repubblicano”. Anche l’incomprensibilità al cittadino di media cultura del nuovo testo costituzionale costituisce parte di quello scivolamento verso la flessibilità della Costituzione di cui si dirà nel successivo par. 6.
[10] In altri ordinamenti, come ad esempio in Francia, sono previsti meccanismi piiù seri, che richiedono la formazione di una commissione paritetica e la ricerca di una formulazione del testo, prima che possa essere assegnata la parola finale all’Assemblea Nazionale.
[11] Prendendo ad esempio l’attuale Regolamento della Camera, infatti, gli artt. 23-25 fissano il programma dei lavori (e, quindi, i tempi di approvazione dei d.d.i.) tenendo conto bensì delle indicazioni del Governo, ma anche dei “tempi congrui per l’esame in rapporto al tempo disponibile e alla complessità degli argomenti” e degli “argomenti indicati dai Gruppi dissenzienti“, non derogabili neppure dall’art. 116 sulla questione di fiducia. Tutti questi valori saranno integralmente sacrificati con il nuovo procedimento legislativo.
[12] la essenzialità “per l’attuazione del programma di governo” appare un concetto squisitamente politico e, come tale, pressoché insindacabile e l’àmbito estremamente ristretto delle esclusioni da tale procedimento previste in Costituzione – al regolamento della Camera si rinvia, infatti, per la sola disciplina procedimentale – lo rende sostanzialmente versatile ad ogni uso ma anche ad ogni abuso da parte del Governo
[13] Infatti, se non sottoscriveranno un’intesa che modifichi i loro statuti, le Regioni a Statuto Speciale potranno nominare un solo senatore a testa, quello scelto tra i sindaci, poiché tutti i loro attuali statuti prevedono l’incompatibilità tra la carica di Consigliere Regionale e quella Senatore: art. 15 St. Friuli Venezia Giulia; art. 17 St. Sardegna; art. 3 St. Sicilia; art. 28 St. Trentino Alto Adige; art. 17 St. Valle d’Aosta.
[14] “This Constitution, and the Laws of the United States which shall be made in Pursuance thereof; and all Treaties made, or which shall be made, under the Authority of the United States, shall be the supreme Law of the Land; and the Judges in every State shall be bound thereby, any Thing in the Constitution or Laws of any State to the Contrary notwithstanding“.
[15] Le materie in questione sono: immigrazione; alcuni settori economici come industria, professioni, banche e assicurazioni; pubblica assistenza; circolazione stradale; diritto alimentare e fitosanitario; responsabilità dello Stato; bioetica. Va ricordato, peraltro, che la clausola di supremazia tedesca è bilanciata da una clausola di senso diametralmente opposto, secondo cui in altre materie (cura e protezione di natura e paesaggio, ricerca scientifica, espropri, spesa sanitaria, pianificazione territoriale, distribuzione della terra, distribuzione dell’acqua, ammissione scolastica, caccia) la legge dei Laender ha il sopravvento anche se il legislatore federale le abbia regolamentate diversamente. Ci si rende immediatamente conto che, al di là della clausola di “reciprocità” non prevista nella nuova Costituzione italiana (ad essa non può essere, infatti, equiparata la previsione – subordinata alla volontà dello Stato e comunque soggetta a vincoli rigidissimi – dell’art. 116, comma 3), la clausola di supremazia tedesca può esercitarsi soltanto in ambiti tassativi, mentre quella targata Renzi-Boschi non ha alcun limite e non patisce alcuna circoscrizione, prestandosi così a ogni abuso.
[16] Alcuni commentatori, peraltro, evidenziano che tale inutilità può sfociare addirittura nel grottesco, poiché – nulla obbligando la metà dei parlamentari che devono essere presenti per la validtà della seduta (art. 64 Cost.) a votare tutti a ogni scrutinio – a fronte di un Aventino delle opposizioni è perfettamente legittimo e possibile, “secondo la lettera del nuovo art. 83, che in un’aula con 367 elettori votino solo in cinuque, e che il Capo dello Stato lo elaggano in tre” (Settis). Sembra impossibile? Eppure, se fosse approvata al referendum, la sciatteria e pericolosità della riforma Renzi-Boschi renderà in astratto giuridicamente possibile anche uno sfregio di questo genere.
[17] “Siamo di fronte a un doppio inganno (o doppia «furbata»): il primo sta nel modificare la forma di governo in modo indiretto (e meno appariscente) con legge ordinaria, la legge elettorale e il suo bel «premio», perno di tutto. Il secondo inganno sta nell’apparente rispetto della condizione richiesta dalla Corte costituzionale per l’attribuzione del premio, l’indicazione di una «soglia». Ma la soglia del 40 per cento prevista dall’Italicum è del tutto fittizia, è apparenza pura, scritta per non mostrare in modo vistoso il contrasto con la sentenza 1/2014. Il 40 per cento in realtà non interessa a nessuno, è un semplice schermo; se non lo si raggiunge, interviene infatti il ballottaggio per il quale nessuna soglia è richiesta. Il trucco è qui, attraverso il ballottaggio il legislatore ha aggirato la sentenza costituzionale: le due liste più votate partecipano qualunque percentuale abbiano ottenuto al primo turno. Così, anche conseguendo un risultato modesto (il 20 per cento o meno) chi vince piglia tutto, e una minoranza esigua, grazie al premio, può dominare il sistema intero: parlamento, governo, istituzioni di garanzia. Il ballottaggio è la chiave per cambiare la forma di governo, per arrivare in modo traverso all’elezione diretta del premier. Due liste vi partecipano e, nella competizione a due, il vincitore, forte della vittoria, tenderà ad attribuire al voto popolare il valore di un’investitura personale. Così il ballottaggio, fase finale del procedimento di elezione della Camera dei deputati, assumerà il senso di una decisione popolare finalizzata a investire di potere il governo e il suo capo” (L. Carlassare).
[18] La riforma Renzi-Boschi, come noto, è stata votata da un Parlamento eletto con un sistema elettorale dichiarato incostituzionale non è legittimato alla revisione costituzionale. La sentenza n. 1/2014 della Corte Costituzionale, infatti, ha dichiarato legittima l’attività del Parlamento in carica richiamando “la prorogatio dei poteri delle Camere, a seguito delle nuove elezioni, finché non vengano convocate le nuove (art. 61 Cost.); la possibilità delle Camere sciolte di essere appositamente convocate per la conversione in legge di decreti legge (art. 77 comma 2 Cost.). Ebbene, in entrambe tali ipotesi, il «principio fondamentale della continuità dello Stato» incontra limiti di tempo assai brevi, non più di tre mesi!” (A. Pace). Da ciò deriva che i limiti in cui la funzionalità delle Camere è stata garantita dalla sentenza della Corte Costituzionale non potevano permettere la revisione costituzionale, che si pone così in contrasto con l’articolo 1 della Costituzione. Del resto, se non vi fosse stato l’incostituzionale premio di maggioranza del Porcellum sarebbero mancati i numeri necessari per l’approvazione parlamentare della riforma (F. Sorrentino).
[19] “Indipendentemente dai suoi contenuti, che ricalcano singolarmente quelli dichiarati incostituzionali della legge Calderoli e che per tale ragione meritano censura, l’aver dettato “a costituzione invariata” una legge elettorale maggioritaria per la sola Camera, mentre il Senato dovrebbe essere eletto, sempre a costituzione invariata, con un sistema proporzionale – scaturito dalla legge Calderoli come emendata dalla Corte –“ (F. Sorrentino), rende evidente come una legge ordinaria abbia presupposto una modifica costituzionale che, come tale, viene posta sotto il profilo sostanziale sul piano di una legge ordinaria, in spregio alla ratio della rigidità costituzionale. Infatti, in assenza della riforma costituzionale, la situazione che si sarebbe venuta a creare per effetto dell’Italicum sarebbe stata inconcepibile e totalmente irrazionale, “non essendo ammissibile che due Camere con gli stessi poteri abbiano due leggi elettorali così marcatamente diverse, impedendo altresì o comunque rendendo problematico l’esercizio del potere di scioglimento del Presidente della Repubblica” (F. Sorrentino). Oltre a questo, ciò “rappresenta – è bene dirlo con chiarezza – una potentissima forma di pressione sugli elettori che dovranno dire la loro nel referendum costituzionale, in quanto finisce col presentare artatamente scenari “catastrofici” in caso di reiezione della riforma” (F. Sorrentino).
[20] Oltre agli aspetti sopra segnalati, si ricorda che altro elemento atto a far scivolare la costituzione verso una situazione di sostanziale “flessibilità” consiste in ciò che gli snodi più delicati e problematici del nuovo ordinamento costituzionale sono imperniati su clausole vaghe e politicamente orientate che di fatto precludono il sindacato della Corte Costituzionale. Ciò, in particolare, vale per due passaggi direttamente incidenti sulla forma di Stato e sulla forma di governo: l’ingerenza esecutiva sulla funzione legislativa (72, comma 7) e sulla clausola di supremazia (117, comma 4), la quale ultima perlatro si impernia su un concetto che la stessa Corte Costituzionale (cfr. il precedente par. 3.2.) diffidava dall’utilizzare in quanto idoneo a rendere la Costituzione, per l’appunto, flessibile.
[21] Ciò non vuol dire negare che la Costituzione del 1948 possa richiedere degli ammodernamenti. Vuol dire prendere atto che quelli predisposti dalla riforma Renzi-Boschi non sono quelli giusti. Si cita spesso Meuccio Ruini per dimostrare che gli stessi Costituenti riconoscevano la necessità di revisionare in futuro alcune parti della Costituzione del 1948, ma non si ricorda che lo stesso Ruini muove dal presupposto che la Costituzione approvata fosse la migliore possibile e anzi avesse raggiunto un buon equilibrio in assoluto, con la conseguenza che altrettanto dovesse valere per le revisioni, che dovevano comunque avvenire “nel quadro e nello spirito della Costituzione stessa”. Nel caso della riforma Renzi-Boschi, nessuno è convinto di ciò, neppure gli stessi autori di essa. Chiamare in causa Meuccio Ruini significa richiamare anche le seguenti valutazioni: “Capi di Governo, parlamentari e studiosi di altri Paesi non hanno in seguito disconosciuto che la costituzione italiana fu oggetto di tenace preparazione. Ed è non la perfetta, ma la meno imperfetta delle tre quasi gemelle costituzioni di Francia, d’Italia e della Germania di Bonn” (M. Ruini, Come si è formata la Costituzione, vi). “La Costituzione è un grande sforzo collettivo … Non è perfetta; nessuna è senza difetti; ma Stendhal, lo citai allora, ha detto che di fronte a una Costituzione si prova un senso quasi religioso; e mi sembra – non deridetemi – di ascoltare ancora l’inno nazionale che si levò dalle tribune e in tutto il mondo popolare italiano quando la nostra costituzione venne approvata. Non è perfetta; è ‘piena di difetti’, sia pure; ma Herriot in un convegno a Strasburgo, e Hallstein nella biblioteca del nostro Senato, han riconosciuto, parlando con me, che l’italiana non è nel suo inseieme inferiore, anzi può essere per più aspetti apprezzata meglio che le sue quasi gemelle costituzioni della Francia e della Germania di Bonn. Mi sia consentito un altro ricordo: una sera, a Bruxelles, chiesi a Churchill se era vero un suo slogan, ed egli confermò in sostanza così: il sistema democratico parlamentare è pessimo, ma è ‘meno pessimo’ di altri e va difeso per quanto possibile perfezionato contro gli opposti totalitarismi. La nostra costituzione esprime, più spiccatamente di altre, quel sistema. Era il solo che potesse essere adottato, nel momento storico della liberazione, e per la ricostruzione del Paese … Fu presa la sola via possibile, che tien conto delle esigenze insopprimibili di libertà e giustizia sociale … Una costituzione, quale è, bisogna applicarla, integrarla, rivederla. Applicarla subito, immediatamente, dove è – ed è per lo più – senz’altro applicabile. Integrarla, dove è necessario, con leggi ordinarie e norme di attuazione. Rivederla soltanto nei punti dove è proprio necessario; son ben pochi; ed occorre ‘pensarci su’ (come dissi alla Costituente, e confermò Perassi); pensarci su; nel quadro e nello spirito della Costituzione stessa” (ivi, 296-297). Nessuno potrebbe mai sostenere cose del genere per la riforma Renzi-Boshi: meglio, dunque, evitare di richiamare i Padri Costituenti a sostegno di questa revisione.
[22] Zagrebelsky, 11-12: “sono più importanti le istituzioni o coloro che operano nelle istituzioni? La risposta, che sta non solo in venerandi scritti sulla politica e sulla democrazia ma anche nelle lezioni della storia, è la seguente: istituzioni imperfette possono funzionare soddisfacentemente se sono in mano a una classe politica degna e consapevole del compito di governo che le è affidato, mentre la più perfetta della Costituzioni è destinata a funzionare malissimo in mano a una classe politica incapace, corrotta, inadeguata. Per qui noi diciamo: non accollate a una Costituzione le colpe che sono vostre. Rinnovatevi prima di cambiare la Costituzione a vostro uso e consumo. Cambiare la Costituzione, così come voi volete, significa non curare i mali della corruzione politica ma renderli più forti, cronici e incurabili“.
[23] Zagrebelsky, 3-4: “diranno: ‘gli italiani’ aspettano queste riforma da vent’anni (o trenta, o anche settanta, secondo l’estro). Noi diciamo che da quando è stata approvata la Costituzione – democrazia e lavoro – c’è chi non l’ha mai accettata e, non avendola accettata, ha cercato in ogni modo, lecito e illecito, di cambiarla … (Licio Gelli ecc.). A costoro vanno affiancati – senza confonderli – coloro che negli anni hanno cercato di modificare la Costituzione spostandone il baricentro a favore del governo o del leader: commissioni bicamerali varie, ‘saggi’ di Lorenzago, ‘saggi’ del Presidente, eccetera. E’ vero: tanti, da tanti anni, aspettano e pensano che questa sia finalmente ‘la volta buona’. Ma questi non sono certo ‘gli italiani’, i quali del resto, nella maggioranza che si è espressa nel referendum di dieci anni fa, hanno respinto un analogo tentativo, il tentativo che, più di tutti gli altri, sembrava vicino al raggiungimento dello scopo. A coloro che vogliono parlare ‘per gli italiani’, diciamo: parlate per voi“. Per completezza, e a ulteriore smentita di quanti tacciano i sostenitori del No di conservatorismo e di intralcio al progresso del Paese, si segnala come nel corso dei quasi settant’anni di vita della Repubblica la Costituzione sia stata modificata più e più volte senza che vi sia stata la decisa opposizione che accompagna oggi la riforma Renzi-Boschi: ben 16 sono state le modifiche della Costituzione entrate in vigore nel corso degli anni (cui devono aggiungersi quelle approvate dal Parlamento ma bocciate dal referendum popolare), oltre a 25 ulteriori leggi costituzionali. Ciò testimonia che l’opposizione alla riforma della Costituzione non è preconcetta e riferita in sé a ogni modifica della Costituzione quale che sia, ma deriva dal fatto che è la specifica riforma Renzi-Boschi (così come già avvenuto per la riforma Berlusconi del 2005) ad essere del tutto indesiderabile e immeritevole di entrare in vigore.
[24] Nello stesso senso, tuttavia, potrebbero ricordarsi le parole di altri Padri Costituenti, come ad esempio quelle che il Comunista Togliatti pronunciò durante l’ultima seduta dell’Assemblea Costituente del 22 dicembre 1947: “siamo venuti qui con la convinzione di compiere un atto di unità, anzi con il deliberato proposito di scartare in questo giorno tutte le questioni, che potessero dividerci, aprire o riaprire solchi, elevare barriere. Anche quelle divisioni, che esistettero nei precedenti nostri dibattiti, volevamo che scomparissero davanti alla Nazione, perché tutti sentissero che l’atto solenne, che oggi compiamo, è un atto nel quale ci sentiamo tutti uniti. Ognuno di noi vede chiaramente nella Costituzione, che stiamo per approvare con voto solenne, l’apporto che egli ha dato e l’apporto che hanno dato gli altri. Ognuno di noi è libero di intendere l’atto che oggi si compie, a seconda della sua particolare ideologia e della sua posizione politica, in confronto e col passato e col futuro, che ognuno condanna o esalta, auspica o depreca a seconda dell’animo suo, delle sue speranze, dei suoi orientamenti. Nonostante questo, però, vi è qualcosa oggi, che ci unisce tutti, ed è il voto comune che stiamo per dare all’atto che sarà obbligatorio per tutti noi. Io vorrei pregare tutti i colleghi di non staccarsi da questa atmosfera elevata” e ciò non può non valere anche laddove si tornasse a operare sulla Costituzione in sede di revisione.
[25] Come ha scritto, con grande chiarezza, L. Ferrajoli, se entrasse in vigore la riforma Renzi-Boschi, così come se fosse entrata in vigore la riforma Berlusconi del 2005, “la Costituzione italiana non sarà più la stessa. Per il clima di scontro nel quale è stata approvata la sua “riforma”, sarà percepita come il frutto di un colpo di mano, di un atto di prepotenza e prevaricazione sul Parlamento e sulla società italiana. Sarà la costituzione non della concordia ma della discordia; non del patto pre-politico, ma della rottura del patto implicito in ogni momento costituente: una costituzione, in breve, che divide e non che unisce come dovrebbero invece fare tutti i patti costituzionali”.
