Brevi appunti per l’audizione del dr. Domenico Airoma innanzi alla Commissione Affari Costituzionali del Senato della Repubblica del 27 febbraio 2025.
Preliminarmente rinvio al documento (allegato) che il Centro Studi “Rosario Livatino” ha prodotto al riguardo e che riflette, con specifico riferimento al tema della cosiddetta separazione delle carriere una posizione che detto gruppo di giuristi, di cui faccio parte, ha elaborato da tempo.
Vi ringrazio per questa opportunità che mi viene offerta.
Innanzitutto, una questione di metodo: essendo stato convocato nella mia veste professionale di magistrato, ritengo doveroso attenermi al testo normativo; ogni riferimento alle intenzioni che soggiacerebbero al presente disegno di riforma costituzionale -e segnatamente la strumentalità di quest’ultimo alla sottoposizione del p.m. all’Esecutivo- non solo non mi interessa ma credo che debba rimanere fuori ad un leale dialogo fra esponenti delle istituzioni.
Desidero porre a vostra disposizione un contributo di riflessione che ha l’ardire di porsi come suggerimento di un possibile percorso emendativo tale da poter -non solo fugare le preoccupazioni di quella parte della magistratura che reputa questo intervento riformatore compiuto con intenti punitivi per l’ordine giudiziario- ma soprattutto delineare un assetto ordinamentale confacente alla cultura giuridica ed alla storia del nostro Paese.
Parto da due punti fermi, posti, peraltro, con lucidità dal Procuratore Generale della Cassazione, dr. Luigi Salvato, nell’audizione tenuta innanzi alla Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati, che sono così riassumibili:
- deve ritenersi senz’altro ammissibile una riforma costituzionale che abbia ad oggetto la previsione di uno status distinto per il pubblico ministero;
- non può dirsi sussistente uno statuto del p.m. che si imponga universalmente o, quanto meno, a livello europeo.
Vi sono, indubbiamente, dei caratteri da rispettare pur nella diversità delle soluzioni legittimamente percorribili; si tratta dell’autonomia e dell’indipendenza, esterna e interna, del pubblico ministero e dell’unicità dell’ordine giudiziario.
Questa è la cornice ineludibile, all’interno della e con riferimento alla quale valutare ogni percorso riformatore.
A tali caratteri ineludibili -poiché garanzie per tutti i consociati (non vi è giurisdizione realmente indipendente e autonoma se non vi è un pubblico ministero realmente indipendente ed autonomo), ne aggiungerei almeno un altro: la professionalità.
Nell’affrontare la questione della riforma, oltre a valutarne la compatibilità con i caratteri sopra indicati, infatti, occorre tenere in debito conto le ricadute di un intervento riformatore sulla professionalità del p.m. e sulla funzionalità complessiva del sistema penale.
Il tema, ad avviso di chi vi parla, non è tanto quale sia il migliore assetto ordinamentale del pubblico ministero, in astratto, ma quale sia l’assetto che meglio si attaglia al ruolo oggi ricoperto dal p.m., alle aspettative che il corpo sociale ed il consesso internazionale ripongono in questa figura, nonché alla storia del nostro Paese.
Orbene, è indiscutibile che il quadro è notevolmente mutato, sia sotto il profilo dell’assetto interno che sotto quello internazionale.
Tale mutamento impone di non arroccarsi sulla difesa dell’esistente, non per riformare ad ogni costo, ma per dare una veste -costituzionalmente e deontologicamente adeguata- ad un dato di realtà qualitativamente diverso rispetto al tempo in cui l’unicità delle carriere –rectius, degli status- era da ritenersi un valore irrinunciabile.
Si tratta non solo di un quadro processuale, conseguente al “nuovo” codice di procedura penale, ma principalmente ordinamentale, attinente cioè allo status del pubblico ministero.
Dapprima la riforma introdotta con il d. lgs. 109 del 2006 (cd. riforma Castelli) e poi la riforma “Cartabia” -per citare solo i principali interventi riformatori- hanno dettato disposizioni che hanno contribuito a delineare via via una figura di pubblico ministero sensibilmente diversa rispetto a quella descritta nell’originario ordinamento giudiziario, facendo soprattutto della specifica professionalità uno dei caratteri indispensabili di questo magistrato; ed attribuendo ai Capi degli uffici di Procura responsabilità ampie ed una discrezionalità altrettanto significativa, con specifico riferimento, ad esempio, ad una nuova declinazione dell’obbligatorietà dell’azione penale.
Si tratta, in altri termini, di interventi riformatori che, pur collocandosi su un piano di legge ordinaria, hanno finito con l’incidere di fatto su una dimensione di tipo superiore, che esige, a questo punto, anche una riflessione di rango costituzionale.
Cito solo un esempio.
Si consideri l’art. 13 d. lgs. 160/2006, comma terzo: “Il passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, non è consentito all’interno dello stesso distretto, né all’interno di altri distretti della stessa regione, né con riferimento al capoluogo del distretto di corte di appello determinato ai sensi dell’ articolo 11 del codice di procedura penale in relazione al distretto nel quale il magistrato presta servizio all’atto del mutamento di funzioni. Il passaggio di cui al presente comma può essere richiesto dall’interessato, per non più di una volta nell’arco dell’intera carriera (…). In ogni caso, il passaggio può essere disposto solo previa partecipazione ad un corso di qualificazione professionale e subordinatamente a un giudizio di idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni, espresso dal Consiglio superiore della magistratura previo parere del consiglio giudiziario. (…)
E’ del tutto evidente che siffatte disposizioni sottendono la concezione che la giurisdizione è amministrata da due figure oramai distinte, che non possono essere e non devono neppure apparire come sospette di commistioni, giacché ritenute portatrici di interessi, seppur non confliggenti, oggettivamente percepiti come distinti.
Non solo.
E’ altrettanto chiaro che la separazione delle funzioni è legata anche ad un’esigenza di assicurare una elevata e provata professionalità a chi svolge tali funzioni.
Può dirsi chiusa l’epoca del magistrato, per definizione, capace di svolgere più mestieri.
Ogni “mestiere”, e il mestiere in sé di p.m. e di giudice, richiede una specifica e provata professionalità.
A ciò si aggiunge quel che, nel frattempo, è venuto accadendo nel circuito internazionale.
La rete della cooperazione giudiziaria penale (sempre più ad elevata specializzazione) e l’istituzione di uffici del p.m. con competenza transnazionale richiede magistrati del p.m. con sempre maggiore professionalità e provata esperienza nelle specifiche funzioni.
Tale situazione ordinamentale e professionale ha fatto sì che di fatto, in assoluto, i passaggi da una funzione all’altra ma, soprattutto, dalla funzione giudicante a quella requirente fossero pochissimi e, soprattutto, che sono pressoché assenti i passaggi dei MOT dopo la prima assegnazione.
Ciò è indicativo:
-non solo della separazione delle funzioni come dato oramai acquisito,
-ma anche del fatto che chi sceglie le funzioni requirenti lo fa sempre di più nella consapevolezza di rimanervi per sempre, cioè di percorrere una “carriera” separata rispetto a quella del giudice.
In altri e più chiari termini, è definitivamente mutata anche la mentalità di chi accede alle funzioni giudiziarie, nel senso di concepire oramai come definitiva la scelta fatta sin dal primo momento.
Così come appare evidente che la cosiddetta cultura della giurisdizione non si alimenta con i passaggi da una funzione all’altra, ma -semmai- con una formazione e una deontologia condivisi.
Tutto ciò pone dei quesiti di fondo e di prospettiva.
I quesiti di fondo attengono, in primo luogo, al modo con cui tutelare l’indipendenza e l’autonomia anche del magistrato che sceglie di fare il p.m., al fine di ancorarlo fermamente alla giurisdizione.
Sul punto appare opportuno -e maggiormente confacente all’unicità dell’ordine giudiziario- più che un CSM ad hoc, un’articolazione del CSM riservata al p.m (soluzione non estranea all’assetto ordinamentale, basti pensare al Consiglio Giudiziario a composizione ristretta o allargata).
Tale soluzione -oltre a non comportare significativi aumenti di spesa- manterrebbe quell’unitarietà della giurisdizione indispensabile per garantire efficienza all’organizzazione giudiziaria (si pensi, ad esempio al necessario confronto sui criteri di priorità).
Per altro verso, risponderebbe ad un quesito di coerenza sistematica: se vi è tendenziale preclusione al passaggio da una funzione all’altra, e, soprattutto, non si può cambiare funzione nell’ambito dello stesso distretto o regione, come è possibile poi mantenere un sistema ordinamentale che prevede che i p.m. giudichino la professionalità di un giudice (e viceversa)?
Giacché qui non si discute di sindacato sull’attività giurisdizionale -che, paradossalmente, imporrebbe la separazione fra giudici di primo grado e giudici di appello, etc.-; ma di valutazione della professionalità e della progressione di carriera, cose su cui si misura l’effettività del grado di indipendenza interna.
Una più accentuata distinzione di status avrebbe, dunque, come effetto quello di tutelare maggiormente la terzietà del giudice, in modo da rispondere adeguatamente ad una chiara aspettativa sociale in tal senso.
I quesiti di prospettiva riguardano il modo per conferire una veste ordinamentale a tale mutamento di mentalità; e segnatamente, cogliere l’opportunità di mirare a conseguire anche ulteriori effetti positivi, in termini di funzionalità, da una ancor più netta separazione di status, garantita da concorsi separati: una tale modifica normativa avrebbe il positivo effetto di coprire al meglio e più tempestivamente tutte le sedi di procura, anche quelle disagiate, con evidenti ricadute positive sull’intero sistema.
Quanto, infine, all’esigenza di preservare una comune cultura della giurisdizione, non vi è difficoltà alcuna di assicurare percorsi formativi che prevedano occasioni di formazione comune, estesa magari anche agli avvocati, come, peraltro, sta già accadendo, seppur timidamente.
In tale prospettiva, appare indispensabile, altresì, assicurare la possibilità per pubblici ministeri e giudici di accedere rispettivamente alla Corte di cassazione ed alla Procura Generale della Corte di cassazione, in considerazione della funzione nomofilattica svolta da tali uffici e del fatto che il nostro Costituente ha voluto -prevedendo la possibilità per gli avvocati di essere nominati giudici di legittimità- che la Corte di cassazione fosse aperta ai contributi provenienti da tutte le professionalità giudiziarie.
Vi è, infine, un ulteriore profilo da considerare.
Da più parti, si avanza il dubbio che un tale assetto ordinamentale finirebbe con il creare una sorta di super-magistrato, sostanzialmente irresponsabile.
Già si è detto che tale dubbio non può essere risolto adducendo l’ipotesi -allo stato, mera illazione- della sottoposizione del P.M. all’Esecutivo, perché contrario al nostro assetto costituzionale ed alla nostra storia e presupporrebbe un p.m. di nomina elettiva, quanto meno con riferimento ai capi degli uffici di procura.
Né si può dire che il problema non sia avvertito già oggi, con l’attuale assetto ordinamentale.
Come uscirne?
Occorre -a giudizio di chi vi parla ed alla luce dell’esperienza maturata nei vari consessi europei- muoversi in una logica di maggiore accountability del pubblico ministero, rafforzando i luoghi in cui il P.M. – e soprattutto i capi degli uffici di procura- sono chiamati a rispondere delle loro scelte.
La strada maestra resta senz’altro quella della riconduzione della discrezionalità del P.M., quanto alla individuazione dei criteri di priorità relativi ai reati da perseguire (e da non perseguire), a parametri ben definiti stabiliti dal Parlamento con maggioranze qualificate; in modo da dare effettività al principio dell’obbligatorietà dell’azione penale.
A questo deve aggiungersi una più accentuata e meglio conformata griglia deontologica.
E qui viene in rilievo il riferimento all’Alta Corte disciplinare.
Il tema dell’Alta Corte è, probabilmente, quello di maggiore impatto in una prospettiva di riforma di lunga durata, che miri a far crescere il livello di consapevolezza deontologica di chi è chiamato a svolgere la delicata funzione del rendere giustizia.
Accanto all’indipendenza ed autonomia ed alla professionalità, altro carattere essenziale del magistrato -direi, vitale- è la deontologia.
Recentemente, nell’inaugurare l’anno giudiziario, il Procuratore Generale della Corte di cassazione, ha posto l’accento sull’emergenza deontologica della magistratura, in termini molto netti:
“Per recuperare la fiducia, l’azione della Magistratura deve essere guidata da rigorose regole deontologiche, distinte da quelle disciplinari”.
Ed ancora:
“La centralità della giurisdizione è stata scambiata in qualche caso con l’avvento di una nuova etica pubblica e forse, purtroppo, qualche magistrato lo ha creduto, giungendo talora a forzare il principio di legalità, anche sulla scorta del consenso, con il rischio di una sorta di populismo giudiziario. La Magistratura deve dimostrarsi consapevole dell’essenzialità del proprio ruolo con umiltà, senza improprie finalità di redenzione sociale. (…) Il sapere giuridico è requisito indispensabile, ma non sufficiente per l’esercizio della giurisdizione. Occorre il rispetto delle massime deontologiche che si impongono a chi esercita un potere terribile, il rigore dei comportamenti, più severo che per qualunque altro titolare di pubbliche funzioni, l’etica del dubbio, la disponibilità all’ascolto, il dovere di ragionevole mantenimento della soluzione ragionevolmente conseguita”.
La deontologia -e conseguentemente anche l’assetto disciplinare- rappresenta, in questo tornante storico, anche alla luce di quanto accaduto nella ben nota vicenda Palamara, ma non solo- il gancio a cui appendere tutto il resto.
A tale riguardo, vanno tenuti presenti i seguenti dati:
- la giustizia disciplinare ha sempre di più assunto i caratteri della giurisdizione.
- la tipicità degli illeciti disciplinari ha fatto sì che la giustizia disciplinare si muovesse nel senso della giurisdizione piena.
Orbene, l’esito naturale di questo processo è l’istituzione di un giudice disciplinare che sia sganciato dal circuito chiamato anche a governare la giurisdizione.
E’ una garanzia dei magistrati, è una garanzia per tutti i consociati.
Vi è di più.
Il procedimento disciplinare è essenziale ai fini della crescita deontologica dei magistrati; non è il minimo etico, ma la strada per spingere verso una consapevolezza etica della funzione.
A questo punto, però, si impone una questione.
La giurisdizione ha più volti, tutti decisivi per la nostra democrazia.
E’ essenziale, pertanto, che cresca l’attenzione deontologica verso tutte le magistrature. E’ opportuno, in altri termini, che l’Alta Corte sia estesa a tutte le magistrature, la cui giustizia disciplinare non ha ancora i caratteri della giurisdizione. Indubbiamente, tale soluzione coraggiosa impone problemi di coerenza di sistema; ad esempio, le funzioni requirenti vanno attribuite ad un’articolazione della stessa Corte e non potrebbero essere svolte dalla Procura Generale della Cassazione.
Ed occorre ragionare attentamente sulla composizione, al fine di garantire la presenza di profili dall’autorevolezza indiscussa.
Occorre recuperare fiducia nella giurisdizione. E questo richiede che i magistrati sia indipendenti, non solo da condizionamenti esterni, ma anche da influenze e pressioni interne.
Sappiamo tutti quello che la vicenda Palamara ha portato ad evidenza.
Ma non è l’unica criticità, e forse neppure la più grave.
Le parole del Procuratore Generale della Cassazione, ma anche quelle del Primo Presidente -nel momento in cui ha avvertito come oggi il “rendere giustizia si è fatto più difficile e richiede al giudice la ferma osservanza di alcuni principi basilari: la ricerca di soluzioni saldamente ancorate al diritto positivo in ossequio al principio costituzionale di soggezione esclusiva alla legge; il rispetto del riparto delle attribuzioni previsto dalla Carta fondamentale; la leale collaborazione con i vari poteri e organi dello Stato; senso di responsabilità e dell’autolimite; attenzione al contenuto e all’incidenza concreta della norma nella soluzione del singolo caso concreto”– unitamente alle affermazioni contenute -ad esempio- nella Relazione del Segretario di Magistratura Democratica in occasione dell’ultimo Congresso nazionale di tale associazione- rendono evidente il rischio che vi possa essere una selezione dei magistrati ritenuti eticamente migliori a seconda della disponibilità ad assumere il ruolo, non di attenti interpreti delle norme, ma di creatori della legge, non di direttori di orchestra ma di veri e propri compositori, illuminati redentori sociali.
Ed allora, la questione del sorteggio relativamente alla designazione dei componenti del CSM assume un rilievo non secondario; e, peraltro, vi è una parte dei magistrati che, in polemica con l’Associazione Nazionale Magistrati non ha aderito all’astensione con riferimento proprio a tale aspetto.
Come contemperare tali esigenze di rafforzamento dell’indipendenza interna con l’esigenza, altrettanto ineludibile, di preservare l’autorevolezza di un organo di rilevanza costituzionale come è il C.S.M.?
La soluzione potrebbe essere quella di un sorteggio temperato, preceduto cioè da una preventiva selezione dei magistrati, sulla base di condizioni soggettive (non aver riportato condanne disciplinari e non essere sottoposti a procedimenti disciplinari) ed oggettive. A tale ultimo riguardo, potrebbe essere utile prevedere una preventiva selezione sulla base di meccanismi elettivi su base territoriale ristretta, che favorirebbe l’indicazione di candidature di magistrati stimati ed apprezzati per la loro professionalità e deontologia, e non per l’appartenenza correntizia.
Tale preventiva selezione consentirebbe di operare il sorteggio nell’ambito di una platea più ristretta e selezionata non sulla scorta di logiche di appartenenza.
Nessuna riforma è, di per sé, garanzia di immunità da rischi e pericoli di deviazione o strumentalizzazione.
Quel che però è urgente è, tuttavia, dare una risposta ad una domanda forte di terzietà ed imparzialità della magistratura.
Il che si consegue anche essendo più rigorosi sulle cosiddette porte girevoli, giacché anche questo aperto interscambio politica-magistratura incide sulla fiducia e la credibilità di tutte le istituzioni.
Concludo con l’auspicio che è stato formulato dal Procuratore Generale Salvato: “La fiducia non si recupera senza l’opera del Parlamento, al quale spetta attuare i diritti costituzionalmente garantiti, dare tempestive risposte ai bisogni della società, nei confini fissati dalla Carta, mediante leggi ragionevoli, chiare ed inequivoche e perciò vincolanti nei confronti della Magistratura”.
