Perché la legge 10/2026 dell’Emilia-Romagna sul suicidio assistito è incostituzionale: cure palliative, competenza statale e giurisprudenza della Consulta.
Prof. Avv. Mario Esposito
Prof. Avv. Carmelo Domenico Leotta
Parte I
Sul piano generale
La legge 10 del 2026 della Regione Emilia-Romagna risulta incostituzionale nel suo impianto generale perché, contraddicendo la dichiarazione di principio di cui all’art. 1, in cui si proclama che il suo oggetto è una disciplina che regola «modalità organizzative uniformi per l’attuazione di quanto disposto dalle sentenze della Corte costituzionale n. 242/2019 e n. 135/2024», non solo oblitera completamente la sentenza n. 66/2025 e la sentenza n. 152/2026 (entrambe anteriori all’approvazione della legge regionale), ma non tiene in alcun conto che tutte le decisioni della Corte, a partire dall’ord. 207/2018 sono volte a consentire il suicidio assistito come soluzione estrema, residuale, ultima, e indicano precisi rimedi per scongiurare tale scelta da parte del paziente.
L’attuazione alla giurisprudenza costituzionale sul c.d. suicidio assistito, tanto più in un ambito che la stessa Corte ha ritenuto spettare, quanto ai principi e ai lineamenti fondamentali delle relativa situazioni soggettive (con logici necessari riflessi sull’accertamento della loro sussistenza) alla competenza esclusiva dello Stato (si tratta pur sempre di condizioni di non punibilità) impone la complessiva considerazione di tutti gli elementi di questa: la Consulta ha statuito con chiarezza che la soluzione del suicidio assistito in tanto può ritenersi lecita e legittima in quanto si configuri, in astratto e in concreto, come extrema ratio, dovendo prevalere, di nuovo a livello normativo e nei singoli casi, i mezzi assistenziali e terapeutici per evitare che ad essa si giunga.
Il punto di partenza della Corte costituzionale è, infatti, come è noto, quello del dovere della Repubblica di tutelare la vita umana, dovere che trova un punto di arresto – tale da consentire la previsione di una clausola di non punibilità per l’aiuto al suicidio – a fronte dell’esercizio di un atto di autodeterminazione terapeutica, ove sussistano le quattro note condizioni, ribadite da ultimo nella sentenza n. 152/2026 (circa il bilanciamento tra dovere di tutela della vita e rispetto dell’autodeterminazione, cfr. sentenza n. 66/25, Considerato in diritto, n. 7).
La legge dell’Emilia-Romagna, invece, si limita a disciplinare procedure volte a dare attuazione alla parte delle sentenze costituzionali che si riferiscono a situazioni in cui il malato abbia già maturato la scelta di fine vita. Nulla prevede sulla prevenzione della stessa.
Tale omissione determina la radicale resecazione del suddetto nesso sistematico, nel cui contesto deve porsi la disciplina organizzativa del suicidio assistito, con conseguente sottrazione alla persona di effettiva concreta possibilità di scelta (con ricadute sulla sua determinazione) e, contemporaneamente, la “assoluzione” delle strutture del servizio sanitario dal primario obbligo di proporre e preferibilmente prestare assistenza che scongiuri la scelta fatale.
L’effetto complessivo della legge Emilia-Romagna non risulta affatto conforme alla giurisprudenza costituzionale sul fine vita, come si dichiara nell’art. 1, ma, al contrario, in un suo sostanziale stravolgimento.
Quanto detto comporta due vizi fondamentali e strutturali della legge sul piano costituzionale:
- Il primo, per violazione dell’art. 117, comma 2, lett. m) Cost. perché, disattendo la fonte regionale le indicazioni della Consulta, essa si risolve nell’esercizio di una indebita competenza legislativa autonoma in materia civile (ma anche penale, poste le ricadute sul piano della non punibilità), che viceversa spetta unicamente allo Stato;
- l’altro, per violazione degli artt. 2, 13, 32, comma 2, Cost. perché il suicidio assistito, secondo la Corte costituzionale, proprio perché rimedio estremo di fronte alla sofferenza, deve porsi a valle di una serie di alternative fallite e rispetto alle quali la legge regionale non detta alcuna norma di attuazione/organizzazione. L’effetto è che il suicidio assistito sarà scelto dal paziente senza una piena tutela del diritto alla vita (tutela che esige, è bene ripeterlo, che il suicidio assistito, nelle sentenze costituzionali, debba rimanere extrema ratio) e del diritto alla effettiva autodeterminazione terapeutica.
Il vizio sul piano generale della legge in esame risulta emblematico con riferimento in particolare alla norma sulle cure palliative (art. 5, lett. D), di cui si dirà subito di seguito.
Art. 5 lett. D)
L’assenza di una previsione sulla verifica della concreta messa a disposizione di un percorso di cure palliative e sul rifiuto espresso delle medesime
L’art. 5, lett. D) è emblematico della arbitraria manipolazione della giurisprudenza costituzionale.
Come si è detto, nella procedura c.d. medicalizzata di accesso al suicidio assistito la Corte cost. assegna un ruolo fondamentale alla proposta di cure palliative.
Si legge nella sentenza n. 66/2025, Considerato in diritto, 7.1.
«Sono quindi le esigenze di tutela delle persone deboli e vulnerabili che danno rilievo alle precise condizioni procedurali costantemente ribadite da questa Corte (sentenze n. 135 del 2024 e n. 242 del 2019, ordinanza n. 207 del 2018).
La «procedura medicalizzata», di cui all’art. 1 della legge n. 219 del 2017, è infatti funzionale a garantire che l’accesso al suicidio assistito avvenga nell’ambito di una seria assistenza medica; in sua assenza la patologia non può essere inquadrata in modo adeguato e la prospettiva della morte come unica via di uscita potrebbe essere frutto di un irrimediabile abbaglio.
In questo contesto assume grande importanza la concreta messa a disposizione di un percorso di cure palliative, che configura «un pre-requisito della scelta, in seguito, di qualsiasi percorso alternativo da parte del paziente» (sentenza n. 242 del 2019 e ordinanza n. 207 del 2018).
Infatti, il contatto con sanitari e con una struttura effettivamente in grado di assicurare la tempestiva attivazione di terapie palliative può garantire il diritto dei pazienti a ricevere informazioni complete sul loro percorso di cura e permettere a ogni persona l’opportunità di confrontarsi con la malattia e con l’ultimo tratto del cammino di vita in maniera dignitosa e libera da sofferenze, anche nella prospettiva di prevenire e ridurre in misura molto rilevante la domanda di suicidio assistito» (grassetto di chi scrive).
La grande importanza assegnata dalla Corte costituzionale alla messa a disposizione di un percorso di cure palliative come viene “attuato” dalla legge Emilia-Romagna?
In nessun modo, perché la legge regionale non detta alcuna regola in ordine alla concreta proposta di percorso palliativo e si limita ad introdurre, sotto l’art. 5, lett. D), una timida disposizione in base alla quale la Commissione deve verificare che il paziente sia stato informato della possibilità di accedere ai percorsi pallativi e alla sedazione profonda.
Ne risulta che la legge regionale:
- non detta norme attuative delle indicazioni della Corte relative alle cure palliative, disattendendole e comunque eludendole, così oggettivamente travalicando i limiti delle proprie competenze;
- non prevede conseguentemente l’accertamento del fatto che, pur in assenza di una disciplina regionale attuativa di tale concreta messa a disposizione, il percorso di cure palliative sia stato effettivamente e concretamente messo a disposizione del paziente e, qundi, consente che si proceda alla verifica delle condizioni di accesso al suicidio assistito omettendo in assenza del suddetto accertamento;
- non prevede in alcuna parte che debba constare l’avvenuto rifiuto espresso delle cure palliative da parte del malato.
La legge regionale si accontenta, come emerge dal dato testuale, del fatto che al paziente sia stata fornita una mera informazione sulla possibilità di fare le cure palliative.
Si tratta di una previsione che stravolge l’impianto delle indicazioni della Corte perché una informazione generica su di una possibilità ha un impatto ben diverso sul processo decisionale: la concreta possibilità di accesso alle cure palliative richiede e implica che il paziente abbia incontrato un palliativista, il quale ha predisposto un piano di cure, di presa incarico del nucleo familiare e ha predisposto una pianificazione rispetto all’evolversi prevedibile della malattia.
Niente di tutto questo è presente nella legge regionale.
Non solo: la Corte costituzionale quando individua le condizioni per l’accesso al suicidio assistito, non si accontenta della circostanza che il paziente abbia avuto la messa a disposizione in concreto delle cure palliative e della sedazione profonda, ma esige che lo stesso abbia esercitato espressamente il rifiuto delle medesime.
Nella sentenza n. 66 del 2025, ad., ricorre più di una volta l’espressione rifiuto delle cure palliative. Il rifiuto è atto totalmente diverso da una non adesione; rifiutare significa “dire di no”; ricevere una informazione vuol dire sapere che c’è una possibilità e non dare seguito all’informazione.
E’ per questo che, appunto, nella sentenza n. 66 ci si riferisce ripetutamente al rifiuto delle cure palliative e non alla mera informazione sulle stesse.
Cfr. Considerato in diritto, n. 4.1: «In questa situazione [in presenza dei requisiti sostanziali], infatti, il paziente avrebbe il diritto di rifiutare le terapie palliative, unicamente finalizzate a lenire i sintomi della malattia, e di decidere invece di concludere subito la vita secondo la propria visione della dignità personale»;
Considerato in diritto, n. 6.1: «Laddove invece il paziente non si trovi in tale condizione e decida di rifiutare trattamenti (terapeutici o palliativi) che non possono essere considerati «necessar[i] ad assicurare l’espletamento di funzioni vitali del paziente”….».
Si configurano per l’effetto le seguenti violazioni della Costituzione:
- Art. 117, comma 2, lett. m) in rapporto alla competenza legislativa dello Stato;
- Art. 2 Cost. (diritto alla vita) e l’art. 117 Cost. con riferimento all’art. 2 CEDU perché si consente un sacrificio del diritto alla vita a fronte di una manifestazione di volontà implicita e non espressa e specifica di rifiuto delle cure palliative e della sedazione profonda ovverosia dell’alternativa al suicidio assistito;
- Art. 32 2° co. Cost. (autodeterminazione terapeutica), in quanto ragionevolmente e a maggior ragione dinnanzi a scelte che portano alla morte del soggetto, esige una manifestazione di volontà espressa e specifica avente ad oggetto il rifiuto delle cure palliative e della sedazione profonda.
- Art. 117 Cost. con riferimento all’art. 8 CEDU perché non consente un autentico esercizio del diritto di scelta – ancorché per chi scrive, non si tratti in senso stretto di un diritto – su tempi e modi della propria morte.
Si segnala che la mancata attuazione delle previsioni circa una proposta concreta delle alternative alla morte assistita è in aperta antitesi con l’impostazione non solo della Consula, anche della Corte EDU che assegna un ruolo fondamentale alle cure palliative.
Si legge ad es. in Karsai c. Hungary del 2024, par. 154: «The Court considers that high-quality palliative care, including access to effective pain management, is in many situations – and no doubt in that of the applicant – essential to ensuring a dignified end of life (see, for instance, paragraphs 37, 41 and 43 above). It notes that, according to the expert evidence heard by the Court, the available options in palliative care, guided by the European Association of Palliative Care’s Revised Recommendations, including the use of palliative sedation, are generally able to provide relief to patients in the applicant’s situation and allow them to die peacefully».
Deve ancora soggiungersi che la legge regionale manca delle dovute disposizioni relative all’accertamento della capacità di autodeterminarsi, dunque di intendere e di volere, della persona che versi nelle drammatiche condizioni additate dalla Corte costituzionale e che lo stesso Giudice delle leggi ritiene esposta a compromissione a causa della situazione di grave patologia e di sofferenza, come del resto dimostra il presidio penalistico degli artt. 579 e 580, che la Consulta ritiene tutt’ora coerenti con i principi del nostro ordinamento costituzionale.
Al riguardo, occorre considerare che gli accertamenti in materia di capacità della persona sono oggetto di riserva di legge statale e sono rimessi alla competenza del giudice civile, che non può in alcun modo essere surrogata (con riferimento alle misure conservative – nomina dell’amministratore di sostegno, inabilitazione, interdizione – e quindi a tanto maggior ragione per l’attribuzione di una speciale capacità per un atto di volontà autoestintiva con effetti derogatori persino delle disposizioni punitive nei riguardi dei terzi) da ispezioni e perizie di carattere medico, che possono soltanto fungere da ausilio per la valutazione giudiziale.
La legge regionale, quindi, sul punto dovrebbe rinviare alla legge statale, non solo per il dovuto rispetto delle cennate competenze esclusive, ma anche per connesse ragioni di uniformità di garanzie sull’intero territorio nazionale: in difetto, sotto le mentite spoglie di norme di sola organizzazione, si dissimula una vera e propria disciplina dell’ordinamento civile.
Parte II
Si segnalano, di seguito, seppur in modo non esaustivo, specifiche previsioni della legge Emilia-Romagna che meritano di essere censurate
Art. 2
Nel disciplinare la composizione della Commissione (CoVam) non prevede alcuna norma per garantire l’indipendenza dei suoi membri.
Al comma 4, ove prevede la procedura subordinata di formazione della Commissione, vale a dire nel caso di mancato reperimento di personale disponibile (ipotesi che autorizza il Direttore Generale a individuare i professionisti di altra Area Vasta), non si prevede il requisito del previo consenso a far parte della CoVam per il personale appartenente all’altra Area. Ciò può consentire al Direttore di procedere senza consenso del professionista, il quale potrebbe non voler far parte della CoVam per ragioni di coscienza.
Ciò può comportare un vizio rispetto agli artt. 2, 21 e 33 Cost.
Art. 4, comma 4
Assegna alla Commissione di valutazione (CoVam) la funzione di stimare e bilanciare le tempistiche e che le stesse possano essere modificate.
Una simile norma viola il principio di ragionevolezza e il principio di buon andamento della PA (art. 97 Cost.), perché prevede che sia lo stesso organo preposto a svolgere un’attività anche quello titolato a stabilire i termini per farlo.
Art. 5, lett. b)
Prevede che la CoVam effettui di norma una prima visita del paziente recandosi nel luogo in cui si trova.
Complessivamente l’art. 5 non prevede in modo vincolante l’incontro “in presenza” del paziente con i membri della Commissione. La lett. B), poi consente, addirittura, che ci possano essere casi in cui la CoVam svolga la propria valutazione senza un incontro diretto del paziente nel luogo in cui si trova. Tale possibilità non consente una adeguata valutazione delle condizioni del paziente e comporta una violazione degli artt. 2, 32, 2° co. Cost.
Art. 6
Prevede solo come mera possibilità il colloquio del Comitato etico con il paziente.
Una tale previsione non consente di dare attuazione ragionevole alle indicazioni della Corte costituzionale posto che senza la possibilità di un colloquio di persona il Comitato non può svolgere una valutazione adeguata su molte circostanze, in primis sulla libertà di scelta del malato e sulla eventuale esistenza di fattori sociali o esistenziali che possono aver indotto il malato a maturare la decisione di morte assistita.
Anche tale omissione comporta una violazione degli artt. 2, 32, 2° co. Cost.
Si rimane a disposizione per ogni eventuale chiarimento o integrazione.
Roma-Torino, 13 settembre 2026
